РАБОТНОТО ВРЕМЕ В ПУБЛИЧНАТА СФЕРА

автор: д-р Младен Младенов

ХХI век. От същностна, онтологична и гносеологична гледна точка правото не е онова, което беше през XIX и XX век. За съжаление, този факт често не се разбира, като резултатите за държавата, обществото и гражданите са повече от неблагоприятни. Не по-малко тежко това влияе по особено негативен начин на всички държавни служители, без изключение. При затваряне на логическия кръг, тези неблагополучия рефлектират отново върху правата, свободите и законните интереси на гражданите, върху обществения интерес, и върху фундаментите на държавата.

Примерите за горното състояние биха могли да бъдат практически неограничени като брой. Тук обаче ще се разглежда само един-единствен от тях – работното време в публичната сфера.

Магнитни карти за вход и изход в сградите на държавните и общински институции; разпечатки на дневна, седмична и месечна база; броене на часове, минути и секунди; искане на писмени обяснения за „непостигане на изискуемото работно време“; стресови ситуации при пътуване към и от работното място; аритметични занимания по време на работа и други подобни изкривявания не само на здравия разум, но и на правото в неговата цялост.

Ако някои органи на власт, началници на политически кабинети и главни секретари не са разбрали в каква огромна заблуда се намират с горното третиране на работното време, добре би било да обсъдят помежду си и с екипите си следните доводи:

Първо, за разлика от производителната сфера, в публичната сфера не се дължи престация нито на трудов резултат, нито на работна сила в условията на работно време и работно място. В публичната сфера се дължи постигане целите на закона в неговите рамки, или по друг начин казано – упражняването точно и в пълен обем на законоустановените правомощия на органа на власт. Подпомаган от неговата администрация, той постига тези цели. Всеки отделен служител от администрацията има „частички“ от тези правомощия, които се наричат „функции“ и „задачи“, и могат да бъдат открити в уникалната длъжностна характеристика на именно този служител. Това разбиране произтича от нормативната дефиниция – чл.2, ал.1 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията (НПКДА) – „Длъжност в администрацията е нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, включително по правоотношение, възникнало на основание на Закона за Министерството на вътрешните работи, на Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България, на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража или на Закона за дипломатическата служба, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика.“ Следователно, тези функции, задължения и изисквания като „нормативно определена позиция“ в общия сбор на всички служители в съответната администрация би трябвало да покрият в цялостно правомощията на органа на власт. Затова последният няма нужда от всеки един служител от 9 до 17, 30 часа „на разположение“, а от изпълнените му функции и задължения, във всеки един момент.

Второ, изключение от горното със сигурност са две категории служители, чиито функции, задължения и изисквания към длъжността предполагат работно време и работно място. Едните са тези, които са ангажирани с административното обслужване на гражданите и бизнеса, и които трябва да могат да реагират по всяко време на искането за административна услуга. Вторите са служителите от общата администрация, които с действията си създават условия за същностните дейности на органа на власт и специализираната му администрация.

Трето, със сигурност макар и структурно да биха могли да се намират в общата администрация, юрисконсултите и другите служители с юридически образование, които имат качеството на пълномощници на органа на власт, са ангажирани със съдебни заседания и докато изпълняват този си мандат, са обвързани с работното място на органите на съдебната власт и с определеното от последните работно време. През това време тези служители, пряко упълномощени от органа на власт, се намират извън работното място на съответната администрация, и за тях работното й време няма отношение. Дори задаването на въпрос от главен секретар или директор на дирекция къде се намират тези служители и докога ще бъдат там е непозволено само по себе си питане, понеже същото може да отправи само упълномощителят – тоест, органът на власт лично. Правоотношението на представителство е водещо поради състоянието на персонално доверие и не може да бъде надхвърлено от каквото и да е друго правоотношение от формален характер, т.е. – да се подвежда под общ знаменател към останалите служители на органа на власт. (Повече по темата: статията „Юрисконсултът“, публикувана тук на 31 юли 2013 година http://pods-bg.org/?p=1570).

Четвърто, някои служители на експертни длъжности с аналитични функции трябва постоянно да поддържат квалификацията си, като участват перманентно в конференции, семинари, кръгли маси, дискусии и други подобни мероприятия. Там те набавят най-новата информация и обогатяват методологичният си инструментариум, за да могат да бъдат полезни с аналитичните резултати от своята работа. Последните са необходими на органа на власт, за да може да вземе информирано управленско решение, базирано на необходимата експертиза в рамките на закона. Обективно погледнато, органът на власт няма нужда от тези служители в продължение на работния ден, а само от резултата от аналитичния труд, в указания от органа срок. В тази смисъл, както при пълномощниците, така и при служителите от специализираната администрация, работното време не е никакъв критерий за изпълнение на служебни задължения.

Пето, при четири-вариантността на възможните ситуации, здравият разум по пътя на отричането довежда до необходимите изводи. Едната ситуация е, когато се спазва работното време, но не се изпълняват законосъобразно, качествено и в срок служебните задължения. Тук трябва да има дисциплинарни производства, а не да се прехвърля работата на други служители. За съжаление, реалността показва точно обратния подход, защото „по магнитна карта служителят е отличник“. Другата втора ситуация е, когато не се спазва формално работното време, но всички задължения са изпълнени перфектно, и дори има похвали от гражданите, бизнеса, други административни структури или органи на съдебна власт. Въпросът за работното време тук не трябва да се поставя въобще, защото органът е упражнил правомощията си, чрез служителя си. Третата ситуация е, когато не се спазва работното време и едновременно не се изпълняват задълженията. Едва тук има възможност за дисциплинарни мерки, но неспазването на работното време може само да добави доказателствен материал към неизпълнението на служебните задължения. Нищо повече. Последната четвърта ситуация е, когато работното време се спазва и служебните задължения са извършени. Това е идеалният вариант, при който формални и съдържателни изисквания към длъжността са налице. Тук дори няма нужда от юридическо тълкуване, защото поведението на служителя категорично е законосъблюдаващо от гледна точка на правото на държавната служба. Само че, не само последната четвърта ситуация, а и втората такава са правомерни, понеже нормативните актове в публичното право се интересуват от постигане на цели в предмета на дейност на закона и в кръга на правомощията на органа. Последният, колкото е по-отдаден на публичната си служба, ще цени служителите си, които от служителите, които го подпомагат съдържателно в тази му дейност, а не от тези, които седят по столовете си, точно съобразявайки до секунда работното време и до сантиметър – работното си място.

Шесто, много лош управленски маниер, съчетан с не-следване-целта-на-закона е, когато орган на власт или служители с ръководни функции приемат, че „притежават“ служители с технически и експертни функции, чрез „ограниченията“ на работното време и работното място. Този подход е ретрограден, антидемократичен и неотговарящ на правните фундаменти на публичната служба – в подкрепа на държавността, и в услуга на гражданите и бизнеса. И все пак, отдавна сме преминали през историческите фази, когато някой с власт „притежава“ друг индивид, дори и чрез „работно време“ и „работно място“. Ако този „притежателен подход“ наистина се проявява, той неминуемо води до конфликт на интереси и до корупционни практики, поради зависимостта на единия от другия индивид, които не се съобразяват със закона, а с формални проявления на релацията власт-подчинение.

Седмо и последно, няма как да се постигне електронно правителство, ако си представяме нещата като „часовник/хронометър, бюро и хартия“. Настоящата реалност вече оперира с понятия като „единно време“, „работа от разстояние“ и сигурно много сложното за някое съзнание „електронни документи, предоставянето на административни услуги по електронен път и обмена на електронни документи между административните органи“ (справка: чл.1, ал.1 и чл.6 от Закона за електронното управление и чл.107з от Кодекса на труда). Тези нови правни конструкции изискват обаче ново мислене и осъзнаване на правото, което излиза и надхвърля старите, т.н. „традиционни правни постановки“. Мястото им е в историята. Действителността винаги предхожда правото, обоснова го, но също така и го обезсмисля и променя, а понякога го отрича в отделни негови морално остарели институти. При положение, че икономическите, политическите, социални и правни тенденции в държави-членки на Европейския съюз е към намаляване на работното време, фиксирането в минутите и секундите му е, меко казано, неадекватно.

Естествено, аргументът против горните доводи ще изглеждат така: Горните седем довода не са съобразени с чл.23 „Задължение за спазване на работното време“ от Закона за държавния служител (ЗДСл), който гласи, че държавният служител е длъжен да спазва установеното работно време и да го използва за изпълнение на възложените му задължения. Противопоставими на този аргумент обаче са контра-аргументите на чл.21, ал.2 от ЗДСл – задълженията на държавния служител се определят в неговата длъжностна характеристика, както и на чл.22 от същия закон – държавният служител е длъжен активно да подпомага и съдейства на органите на държавната власт при осъществяване на техните правомощия. И ако това подпомагане е работа в екип до 21,50 часа всяка вечер в продължение на месеци, житейски неадекватно и юридически неиздържано е да се пита в 10 часа сутринта защо не е спазено работното време от служителя, при положение, че органът на власт е изпълнил правомощията си, подпомогнат именно от този служител. Най-силният контра-контра-аргумент обаче се намира в чл. 116, ал.1, изречение първо от Конституцията на Република България (КРБ), където е записано, че държавните служители са изпълнители на волята и интересите на нацията. Ако някои органи на власт и ръководни служители все още не са разбрали – волята на нацията е насочена към повишаване на благосъстоянието на всеки един нейн член, както и на цялата общност, а интересите й са към повече възможности за работа и личностно развитие. Това се постига, като държавните служители изпълняват точно, пълно и стриктно задълженията си към гражданите, обществото, държавата и правовия ред. В йерархията на тези конституционни ценности не съществува работното време на държавния служител, за което то не е противопоставимо на тях на никакво съдържателно основание.

Като заключение – огромният проблем на съвременните общества е юридизирането на живота. Това не би било препядствие за цивилизационното развитие, ако надмощие над същинското разбиране на правото не бе взело формалното правно проявление. Буквално казано, множеството юристи са в негов плен. Те едновременно са негови жертви, но и виновници за съществуването му въобще. Преодоляването на това състояние би могло да стане чрез законодателни решение, чрез добра административна практика, чрез адекватна съдебна практика, но и чрез обосновани доктринални тези. Настоящето изложение би могло да се тълкува дори като провокация за размисъл към предмета на аргументиране на тезата.

Абсолютизирането и формализирането на разбирането, тълкуването и прилагането на правния институт „работно време“ по отношение на заетите в публичната сфера е не само признак за управленско безсилие, но и неперфектно прилагане на правните норми, понеже се хиперболизира формата, а се неглижира напълно съдържанието. Правова и демократична държава не може да бъде отстоявана с такъв изкривен управленско-юридически подход. Необходима е пълна промяна в правоосъзнаването не само на субектите на власт, но и на юристите, от които зависят аргументите за и против настоящата теза. Защото сме в XXI век, в правова и демократична държава, член на Съвета на Европа, НАТО и Европейския съюз, където приоритетни са ценностните същности, а не формалните декларативни правни норми.

© д-р Младен Младенов, 14 ноември 2017