автор: д-р Младен Младенов

         В разпоредбата на чл.2, ал.3 от Наредбата за административното обслужване (НАО) е предвидено, че при осъществяване на административното обслужване администрациите се ръководят и използват посочените в доклада по чл. 62, ал. 2 от Закона за администрацията (ЗА) добри практики. Тази законова разпоредба е в смисъл, че министър-председателят представя в Министерския съвет (МС) ежегодно до 30 април доклад за състоянието на администрацията, който се приема от МС. Докладът се предоставя за сведение на Народното събрание и се публикува в електронната страница на МС. За да бъде изяснен точно нейният смисъл, би трябвало да се прочете и разпоредбата на първата алинея на чл.62 от ЗА, която постановява, че ръководителите на административни структури в системата на изпълнителната власт представят на главния секретар на МС ежегодно до 1 март доклад за състоянието на съответната администрация. Указания относно реда за предоставяне на информацията се дават от главния секретар на МС. Последният такъв доклад – Доклад за състоянието на администрацията 2013 може да бъде открит в Интернет-страницата на Министерския съвет на Република България, Портал за обществени консултации http://www.strategy.bg/Publications/View.aspx?lang=bg-BG&Id=81 (като там има пълни текстове и на предишни подобни доклади). В Раздел III „Административно обслужване и регулиране“ на Доклада за 2013, Поздраздел III, т.3 „Добри практики“, на стр.37 действително са посочени добри практики на централни и общински администрации.

След като нормативният изказ в НАО е „се ръководят“, това навежда ако не на задължителност на поведението на администрациите, то поне на следване на насоки от тяхна страна при осъществяването на административното обслужване. Следващият термин е „използват“, който трябва да бъде разбиран в смисъл на прилагане и на употребяване. Тук изниква въпросът за правната същност на добрите практики от гледна точка на систематиката на правните норми (разбирани като правила за поведение, създадени и охранявани от държавата и имащи общозадължителен характер). В българската правна доктрина (произведенията на авторитетните юристи) и правна догматика (систематизацията и типизацията в правната материя) правното положение на добрите практики не е достатъчно добре изяснено. Затова, в настоящето изложение ще има два пласта на ангажиране – в контекста на цялостната правна система в много разширен смисъл и в контекста на публичното право (в случая – административно право и процес), касаещо само и единствено администрацията в изключително стеснен смисъл.

В широкия смисъл на настоящата концепция, трябва да се отбележи, че Европейското право (Общностното право) обръща сериозно внимание на добрите практики, най-вече в контекста на конвергенцията между правните системи и практики в държавите членки на Европейския съюз (ЕС). Пример в тази насока (измежду множество подобни) могат да бъдат Добрите практики в политиката за малки и средни предприятия, които могат да бъдат открити в Интернет-страницата на Европейската комисия  http://ec.europa.eu/enterprise/policies/sme/best-practices/index_en.htm и имат за цел привлекат вниманието и интереса на практиците.   В областта на международното право, добрите практики също могат да бъдат открити, например –  в Интернет-страницата на Съвета на Европа, База данни на политики и добри практики http://goodpracticeroma.ppa.coe.int/en. Корпоративните организации в света също припознават добрите практики като норма за поведение в своята дейност. Например, в Интернет-страницата на PWC, Добри практики в корпоративното докладване http://www.pwc.com/gx/en/audit-services/corporate-reporting/good-practices.jhtmlр.

Българският нормотворец следва горепосочените глобални правни тенденции, като в множество нормативни актове от законов и подзаконов порядък (включително и подзаконови актове, които по същността си представляват гилдийни регулации) посочва добрите практики, като най-честия му подход е да ги специфицира (уточнява ги, изрично ги класифицира по особен начин). Така например на законово ниво: в чл.9б, ал.2 от Кодекса за застраховането е предвидено, че Комисията за финансов надзор приема наредби, указания или практики … за целите на добрата надзорна практика; в чл.3 от Закона за българската банка за развитие е декларирано, че   при осъществяване на дейността си банката се ръководи от принципите на прозрачност, неутралност, …и добра банкова практика; в чл.47, ал.1, т.14 от Закона за защита на потребителите има изисквания към търговеца …  да посочва дали има кодекси за добра търговска практика; в чл.9, ал.2 от Закона за защита на растенията е закрепено, че … се прилага добра растителнозащитна практика, и че заинтересованите лица разработват правила за добра растителнозащитна практика; в чл.49, ал.2, т.1 от Закона за здравето, във връзка с козметичните продукти е визирана добрата производствена практика съгласно чл. 8 от Регламент (ЕО) № 1223/2009; в чл.85а, ал.1, т.2 от Закона за контрол върху наркотичните вещества и прекурсорите са визирани проекти на стандарти за добра практика в лечението на зависимости и предложения за промени в действащите стандарти за добра практика; в чл.20, ал.1 от Закона за кръвта, кръводаряването и кръвопреливането има задължение за спазване на правилата за Добра лабораторна практика и Добра производствена практика; в чл.268, ал.1, т.1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина е предвиден контрол относно спазване на изискванията на Добрата производствена практика на лекарствени продукти и Добрата дистрибуторска практика; в чл.8, т.5 от Закона за съсловната организация на медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти е налице законово задължение за приемане на  Правила за добра практика, а в чл.40, т.2 – отговорност за неспазване на правилата за добра медицинска практика; в чл.5, т.4 от Закона за съсловните организации на лекарите и на лекарите по дентална медицина има задължение за професионалните организации, визирани в закона, да приемат Правила за добра медицинска практика, а в чл.37, т.2 е предвидена отговорност за неспазване на правилата за добра медицинска практика;  в чл.8а, ал.2 от Закона за съхранение и търговия със зърно е предвиден правният институт на декларация за произход и добра земеделска практика; в чл.7 от Закона за храните е отразена добра производствена практика.

            Имплицитно (подразбиращо се) като добра практика законодателят е визирал създадената практика по смисъла на чл.9, ал.1 от Закона за Комисията за финансов наздор. В нормативния текст е предвидено, че Комисията огласява публично следваната политика и създадената практика по прилагането на нормативните актове, както и мотивите за тяхната промяна.

На подзаконово ниво, добри практики могат да бъдат намерени чрез утвърждаване на гилдийни изисквания от страна на орган на държавна власт, по предложение на самите професионални съдружия. Например: в чл.33 от Кодекса за професионална етика на лекарите в България (издаден от министъра на здравеопазването) има изискване за използване на всички критерии за сигурност на преценката съгласно правилата за добра медицинска практика; в чл.5 от Кодекса за професионална етика на магистър-фармацевта (приет със заповед на министъра на здравеопазването) са визирани правилата за Добра фармацевтична практика.  

В някои от горепосочените нормативни актове няма дефиниции на изискуемите добри практики. В доста от тях обаче такива съществуват. Например на ниво законови дефиниции: в Закона за ветеринарномедицинската дейност, §.1 от Допълнителни разпоредби уточнява в т. 23., че “Добра лабораторна практика” е система от правила, които съдържат условията за работа, процесите на организиране, извършване, проследяване и документиране на лабораторните и полевите изпитвания, а в т.24. – че “Добра производствена практика” е системата от общи хигиенни и технологични правила за ограничаване до приемлив минимум на риска от замърсяване на храните, фуражите или ВМП чрез производствена или човешка дейност…; в Закона за защита на животните в Допълнителна разпоредба, § 1, т.7 е указано, че по смисъла на този закон  “Добра практика при отглеждане на животните” е системата от общи хигиенни и технологични правила за опазване здравето на животните и гарантиране на тяхното благосъстояние чрез създаване на оптимални условия за отглеждане и хранене, съответстващи на техните физиологични и поведенчески нужди, и ограничаване до приемлив минимум на риска от причиняване на излишна болка и страдание…; в Закона за защита на потребителите, Допълнителни разпоредби, § 13, т.26  посочва, че по смисъла на този закон   “Кодекс за добра практика” е споразумение или съвкупност от правила, които не произтичат от изискванията на нормативните актове и които определят поведението на търговците, поели задължение да спазват изискванията на кодекса по отношение на една или повече търговски практики или по отношение на една или няколко стопански дейности, а т.27 – че “Търговец, който отговаря за прилагането на кодекс за добра практика” е този, който отговаря за изготвянето и изменението на кодекс за добра практика и/или за осъществяването на контрол за неговото спазване от лицата, които са обявили, че ще спазват изискванията на кодекса;  в Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина §.1 от Допълнителните разпоредби дефинира в т. 12. “Добра клинична практика” е съвкупността от международно признати етични и научни изисквания за качество, които се спазват при планирането, провеждането, отчитането и докладването на клинични изпитвания, в т.13 – “Добра лабораторна практика” е система от международно признати правила по отношение на условията за планиране, процесите на организиране, извършване, проследяване и документиране на лабораторните изпитвания, а в т.14. – “Добра производствена практика” е система от международно бизнес признати правила, която обхваща всички страни на производството – персонал, помещения, съоръжения, материали, документация, качествен контрол, и има за цел да осигури безопасност, ефикасност и съответствие със спецификацията; в Закона за медицинските изделия, Допълнителни разпоредби, § 1, т.7 посочва, че по смисъла на този закон “Добра клинична практика” е съвкупността от международно признати етични и научни изисквания за качество, които се спазват при планирането, провеждането, отчитането и докладването на клинични изпитвания; в Закона за опазване на околната среда, Допълнителни разпоредби,  § 1, т.56 уточнява, че  “Добра земеделска практика” е земеделската практика, която се основава на принципите на устойчивото развитие; в Закона за фуражите, Допълнителни разпоредби, § 1а, т.2 е в смисъл, че “Добра производствена практика” е система от общи хигиенни и технологични правила за ограничаване до приемлив минимум на риска от замърсяване на фуражите чрез производствена или човешка дейност…; в Закона за храните, Допълнителни разпоредби, § 1, 14 разяснява, че  “Добра практика” е системата от основни хигиенни и технологични правила за работа, които се прилагат при производството и търговията на храни, за да се сведе до приемлив минимум рискът от замърсяване на храните чрез производствена или човешка дейност…, и така нататък.

Понякога, вместо дефиниции, има просто препращания към приложимо законодателство – както бе отразено по-горе във връзка със Закона за здравето и релевантния Регламент (ЕО) № 1223/2009. При други случаи, вместо дефиниции, е налице посочването на критерии по отношение на добрите практики. Пример в тази насока са втората и третата алинея на чл.46 от Закона за здравното осигуряване, които са в смисъл, че качеството на оказваната медицинска помощ, заплащана от НЗОК, трябва да отговаря на националните медицински стандарти и правилата за добра медицинска практика. Правилата за добра медицинска практика съдържат изисквания за своевременност, достатъчност и качество на медицинската помощ.

Що се касае за добрите практики при административното обслужване, нормативна изрична нормативна дефиниция за тях не е налице. Вместо това, в Допълнителна разпоредба на НАО, § 1, т.4 указва, че по смисъла на наредбата “Стандарт за качество на административното обслужване” е утвърдено изискване за административното обслужване по различни показатели (времеви, качествени, количествени), което съответната администрация се ангажира да спазва. Очевидно е, че след като разпоредбата на чл.2, ал.3 от същия нормативен акт изисква ръководене по и използване на добрите практики, в този случай това се явява горния стандарт.

За целите на настоящето изложение, тук може да бъде формулирана следната работна дефиниция: „Добрите практики са правила (формулирани в нормативни,  административни или корпоративни актове на национална, международна или европейската правна система или утвърдени като международно признати правила) за специфично професионално поведение и за ограничаване до приемлив минимум на риска при определен вид дейност в типична професионална среда, чрез следване на система от показатели (времеви, качествени, количествени), определящи условията за работа, процесите на организиране, извършване, проследяване и документиране на дейността на организацията или на отделното лице, член на професионалната общност“.

От горната характеристика може да се извлекат основните характеристики на добрите практики като източник на правото, а именно:

Първо, те са правила за поведение, но не относно поведението на който и да е правен субект, а само относно субектите, за които се предполага специфично професионално поведение (стандарт в определена професия или дейност). В този смисъл, те са общи, но само в рамките на съответната професионалната общност. Това ги отличава от разпоредбите на нормативните актове (общи правила за поведение по отношение на всички правни субекти), както и от клаузите на договорите (правила за поведение на договарящите се страни). Тоест, персоналният им обхват е по-стеснен от обхвата на разпоредбите на нормативните актове, но по-разширен от обхвата на договорните клаузи.

Второ, те имат за цел също така и за ограничаване до приемлив минимум на риска при определен вид дейност в типична професионална среда, което е продиктувано от общото правно (но и рационално и общочовешко изискване) правило „Не вреди!“. Да не се вреди на организацията, на професионалната общност, на другите лица, на обществото и т.н. е основен смисъл на добрите практики.

Трето, те могат да бъдат формулирани в нормативни, административни или корпоративни актове на национална, международна или европейската правна система или утвърдени като международно признати правила. В нормативни актове те биват формулирани, защото преценката за високата им степен на важност е била отчетена от нормотвореца (най-често – законодателя, но може и от колективен или индивидуален административен орган – нормотворец на подзаконови нормативни/нормативни административни актове). В административни актове – защото административен орган (най-често – министър) по съответната политика е приел, че те трябва да бъдат утвърдени със съответен негов акт. Тези формулировки могат да касаят само националното право, може да са в системата на международното право, може да са заложени в Европейското (Общностно) право, или да са част от корпоративното право на една локална, национална, европейска, международна или дори глобална организация от частния сектор. Последната възможност – ако са утвърдени като международно признати правила, предполага едно доброволно и трайно тяхно следване от правните субекти, довело до безкритичното им и задължително спазване.

Четвърто, те са обвързани със следване на система от показатели (времеви, качествени, количествени), което значи, че са определени, определяеми и преценяеми. По друг начин казано – те съдържат в себе си поне два от елементите на една правна норма – хипотезата и диспозицията. Третият елемент – санкцията, също може да бъде открит (в някои от препращащите към добрите практики правни норми), като е предвидена отговорност за неспазването им.

Пето, те определят най-често технологични и организационни процеси като: условията за работа, процесите на организиране, извършване, проследяване и документиране на дейността. Тези процеси се отнасят към определена професия/дейност или към съответна политика. Именно спецификата им изисква съответна стандартизация, защото не може да бъде извършена от който и да е, а само от лице или организация, което е длъжно да следва определени правила.

Последно, самото наименование на добрите практики предполага високо позитивно ниво на поведение, в сравнение с други правила. Ако тук извършим стратификация на конотациите в йерархия отгоре-надолу, то на най-високото ниво „добър“ означава „отличен“, след това надолу – „ценен“, по-надолу – „правилен“, и най-отдолу – „достатъчен“. Във всеки един смисъл от горните обаче ясно се вижда позитивното значение, за разлика например от „слаб, вреден, неправилен или недостатъчен“. Тоест, добрите практики са проявление на валидното еволюционно (или революционно!) развитие на човешките дейности и организации. По този начин, изразявайки по-скоро стремеж, отколкото задължителност те се явяват по-динамични и по-гъвкави в сравнение, например с правните норми. Това ги прави ценен източник на правото.

В тесния смисъл на настоящата концепция – в контекста на публичното право, във връзка с добрите практики, от които се ръководят администрациите при осъществяване на административното обслужване, трябва да се вземат предвид всички разпоредби на действащото законодателство (особен акцент трябва да има върху Административнопроцесуалния кодекс, с въведените принципи и правила относно комплексното административно обслужване), но също така и утвърдените повтарящи се високорезултатни действия на администрациите. Характерното тук е, че добрите практики трябва да бъдат обменяни не само между отделните организационни звена в отделната организация от публичния сектор, но и между отделните администрации. Не на последно място, трябва за пореден път да бъде изрично напомняно, че администрациите и на органите на съдебната власт трябва да прилагат добри практики при административното обслужване, защото при тази си функция те действат не като правораздавателен, а като администриращ орган, т.е. за тях действат с пълна сила правилата на Административнопроцесуалния кодекс.

В заключение трябва да бъде обобщено, добрите практики се явяват по един категоричен начин източник на правото. Когато те са от корпоративен или гилдиен характер, те изразяват същността на конкуренцията, в смисъл на изискване за високо качество. Когато касаят публичната сфера (не само изпълнителната, но и съдебната и други власти, и други публични институции), тя е изградена върху същото изискване, плюс изискването за избягване на рисковете, но също така и на принципа на „добрата администрация“ (разбирана като „публичните власти“). Фундаменталното изказване (може да бъде намерено и в Интернет-страницата Омбудсман на Република България http://www.ombudsman.bg/media/342?page=78) на предишният европейски омбудсман проф. П.Никифорос Диамандурос в този смисъл е: „Добрата администрация е готова да направи за гражданите повече от правния минимум и да се ангажира чрез диалог да постигне решение, което се възприема за справедливо.“ Ни повече, ни по-малко изразът „повече от правния минимум“ изисква спазване на законовите и подзаконови изисквания, но и полагане на свръх-усилия над тях, което може да бъде постигнато само и единствено чрез прилагане и постоянно развитие на добрите практики от страна на администрациите.

©д-р Младен Младенов,  26 август 2014