ПРЕХОДНОСТТА НА СТАБИЛИТЕТА НА ДЪРЖАВНАТА СЛУЖБА

автор: д-р Младен Младенов

Една от митологемите в българското обществено съзнание е свързана с абсолютно погрешното разбиране, че „най-сигурна е държавната работа“, т.е. – че е достатъчно веднъж да придобиеш качеството на държавен служител, за да се чувстваш „защитен“ на пазара на труда от всякакви възможни турболенции – икономически, социални, политически и правни, свързани с трудовата заетост. И като обществена настройка, и като твърдение, и като резултат от каквато и да е аргументация, става въпрос за тотално невярна постановка, нямаща нищо общо с действителността, поради което се явява същностно илюзорна и концептуално несъстоятелна.

Формалноюридически постановки

Разпоредбата на чл.18, предложение четвърто от Закона за държавния служител (ЗДСл) категорично заявява, че изпълнението на държавната служба се основава на принципа на стабилитет, един измежду многото основни начала на правния институт на статута на държавния служител.

Въпреки своята категоричност, тази правна разпоредба е от вида на декларативните правни норми, защото не закрепява определено правило за поведение, а само провъзгласява правно желано основно положение във връзка с държавния служител. В този смисъл, тя не е регулираща правна норма (защото не съдържа в себе си определено правило за поведение), а също така не е и охранителна правна норма (защото не съдържа в себе си санкция за нарушаването си). Тя би трябвало да е императивна (категорична е по смисъл и не трябвало да се приема възможност за нарушаването й), а не диспозитивна (защото по изказа си не допуска различно правило за поведение).

Със сигурност нормата не е забраняваща (не очаква въздържане от правно поведение), не е задължаваща (не е видно кой правен субект трябва активно да я прилага – чрез правни действия), не е оправомощаваща (не е видно кой правен субект има възможността (може) активно да я прилага при наличието на правен интерес).

При внимателно изследване се стига до извода, че тя е и препращаща правна норма – според разпоредбата чл.81 от същия нормативен акт, наречена „стабилитет“ служебното правоотношение на държавния служител не може да бъде едностранно изменяно, освен в случаите и по реда, предвидени в този закон. В този смисъл, разпоредбата на чл.81 пък се явява дефинитивна правна норма (защото посочва съдържанието на смисъла, вложен от законодателя в понятието „стабилитет“).

Първоначалната редакция на Закона за държавния служител в контекста на неговите чл.18 и чл.81 очевидно е била неперфектна и практиката е изискала от законодателя по-прецизна правна уредба във връзка с института на „стабилитета на служебното правоотношение на държавния служител“. Очевидно е, че усилие в тази насока е направено с разпоредбите на чл.81„а“ до чл.81„в“ (с редакция на същия нормативен акт от 2006 година), и с изменения и допълнения на следващите по систематика разпоредби в същия закон. Накратко, там са уредени правните институти на преминаване на държавна служба в друга администрация, временно преместване в друга администрация, изпълняване на длъжност в институция на Европейския съюз, преназначаване в същата администрация, преместване в същата администрация поради служебна необходимост, заместване, преместване поради трудоустрояване, командироване в друго населено място, командироване в друга администрация, запазване на служебното правоотношение при преобразуване на администрация, както и производните от тях. Всички те обаче, свързани с изменение на служебното правоотношение (място, време, функции, отговорности и т.н.), са изградени върху фундамента за стабилитета на вече съществуващото служебно правоотношение. Само изключително лаическо тълкуване на горните разпоредби може да сугестира в насока, че държавният служител „вечно остава такъв“, макар и да може да има правна възможност за минимална промяна във връзка с някои от елементите на служебното му правоотношение.

Nemo ex suo delicto meliorem suam conditionem facere potest

В българското общество често се забравя горната юридическа максима, която е известна още от древното римско право, а именно: „Никой не може да черпи права от собственото си неправомерно поведение“ (позната също и като „Никой не може да черпи права от виновното си поведение“, „Никой не може да черпи права от собственото си противоправно поведение“ и други сходни като смисъл). Правните субекти в нашето общество в огромния брой от случаите имат инфантилно от юридическа гледна точка поведение. Най-схематично, то е изразено в очакването само да се ползват права, свободи и правни възможности, но да се отбягват задължения, отговорности или правни последствия.

Логично, тук се поставя простичкият от житейска гледна точка въпрос: Какво се случва, когато държавният служител не е трябвало въобще да придобива такъв статут или към момента вече не отговаря за изискванията към него? От житейска гледна точка идват и отговорите от юридически характер. Те само могат да бъдат разгледани под формата на хипотетични казуси. Формалната права уредба тук няма водещо значение. Правото, като система от общозадължителни правила за поведение, винаги дава повече от една възможност за действие. Интелигентното му „ползване“ предполага да не се злоупотребява с него, защото след време същото това право се връща като бумеранг върху злоупотребилия с него.

Това означава, че ако органът по назначаване злоупотреби със своите правомощия по закон и прекрати служебното правоотношение с държавния служител незаконосъобразно, то последният (ако потърси съдебна защита), ще бъде възстановен в длъжност по съдебен ред.

Ако обаче поначало не би трябвало да ползваш определени правни възможности, не може в един следващ момент да твърдиш, че те „неправомерно“ са ти били отнети. Напротив, първоначално (а за правото – никога), или в последствие (а за правото – при отпаднало основание), не са налице тези възможности, състояния или статуси, например – качеството на държавен служител.

Стабилитетът не е статична, а динамична величина

Много забавна (за неутралния наблюдател) е периодичната ситуация (разигравана в последните две десетилетия), при която общественото съзнание е затормозено от непрекъснатите вопли на „държавни служители“ за ситуации на уволнения, съкращения, оптимизация в държавната администрация и други подобни.

Както бе изложено вече по-горе, ако органът по назначаване е извършил нарушение на служебното и трудовото законодателство по отношение на даден държавен служител, защитата на последния може да бъде дадена само от независимата съдебна власт (ако бъде потърсена подобна защита). Общественото съзнание нито може да помогне, нито трябва да бъде ангажирано за това. Често обаче се касае за абсолютна злоупотреба от т.н.“държавен служител“, който знае, че при потърсена съдебна защита ще бъде постановено решение в смисъл, че правото не е на негова страна.

По друг начин казано – стабилитетът на държавната служба трябва да се отстоява постоянно. Той не може да бъде придобит – отсега-нататък. Той трябва да се доказва във всеки един момент на развитието на служебното правоотношение.

Нека все пак бъдат развити няколко от обещаните по-горе хипотетични казуси.

Първи казус

В даден исторически период, при доминирането в обществения живот на даден политически субект (субекти), определено физическо лице приема да бъде назначено за държавен служител (с влиянието и под давлението на горния политически субект), като самото лице знае, че не отговаря на условията за назначаване за държавен служител по чл.7 от Закона за държавния служител. Метафорично казано, това лице може да бъде припознато под придобилия напоследък гражданственост термин (нарицателно), образно свързван с обичани от хората симпатични насекоми, чиято зоологична класификация (таксономична единица) е изразена с латинският термин Coccinella septempunctata. Например, това лице не покрива изискванията на чл.7, ал.5 от закона, където категорично е указано, че на ръководни длъжности могат да бъдат назначавани само лица с висше образование. Тоест, лицето е приело да бъде назначено за директор, макар и да знае „че не може да бъде директор“. Органът по назначаване към момента на назначаването на този служител категорично е в нарушение на законодателството. Лицето също, защото горецитираната максима „Никой не може да черпи права от собственото си неправомерно поведение“ категорично е в сила по отношение на него/нея, понеже именно това лице най-добре от всички правни субекти на този свят знае, че правото не е на негова страна. Въпреки това, лицето се възползва от неследващи му се правни статуси, компетентности, права, привилегии и други подобни. Скоро (поради човешкият психологически феномен на „свикването“) не само това лице, но и другите правни субекти приемат всичко едва ли не „в реда на нещата“.

Правно желано е органът по назначаване (при същият си персонален състав) да „признае грешката си“ и да прекрати служебното правоотношение с това лице. Житейски наивно е да предположим, че това може да се случи в настоящия момент тук, при действащите морални и политически ценности.

Но, при следващ исторически момент, при нови социални и политически фаворити, органът по назначаване променя персоналният си състав, по преценка на управляващите политически субекти. Най-нормално е, този орган да провери политиката на човешките ресурси в организацията, която оглавява. Отчитайки фактът на извършеното правонарушение при назначаването на „нашия директор“, органът по назначаване е длъжен да приложи императивната разпоредба на чл.107, ал.1, т.7 от Закона за държавния служител, а именно – органът по назначаването прекратява служебното правоотношение без предизвестие, когато държавният служител е назначен при неспазване на условията по чл. 7 и нарушението съществува и към момента на прекратяване на правоотношението.

Особеното при правното регулиране на обществените отношения е, че то не се интересува от други, извън-правни аргументи. Затова чисто житейски и управленски аргументи, че „може да не е знаел, но вече се е научил – трябва да го запазим“, са невалидни. Абсолютно неприложими са и политически (партийни) аргументи за „политически реваншизъм“ и други подобни, изградени на твърдението „наши – ваши хора“.

За да стане ясно, още веднъж трябва да се акцентира на простичкото и задължително правило за поведение на органа по назначаване (орган на публична власт) – той трябва незабавно и безпрекословно да извърши едностранно прекратяване на служебното правоотношение без предизвестие. Това е юридическо правило за поведение, от вида на правно задължение. То прекратява правоотношение във връзка със служба, без да търси „виновно поведение“. Последният термин е чисто правен. Той има особена конотация, разбираема само за юристите. Най-общо казано, тук не се търси например неизпълнение на служебни задължения, неспазване на правила във връзка с изпълнение на служба, издаване на служебна тайна и т.н. Прекратяването на правоотношението е „обективно, безвиновно“, което значи – трябва да бъде извършено на основания, които са „извън“ двете страни по правоотношението.

Съвсем друго е положението от чисто житейска гледна точка. Много простичко, от житейска гледна точка е ясно, че към момента на назначаване на „нашия директор“, той/тя трябва да са знаели, че не заслужават този пост. Би трябвало да са знаели, че е въпрос на време, за да го загубят. И най-интересното е – могли са, според цитираната по-горе разпоредба на чл.107 от ЗДСл „да заличат“ нарушението, което съществува, тоест – да придобият висше образование. Екзистенциално погледнато, някои хора са свикнали само да получават наготово, и дори когато са „незаслужени късметлии“, не полагат последващи усилия да заслужат това „особено немотивирано професионално щастие“.

При прекратяване на служебното правоотношение с това лице, правилното му поведение трябва да е в две насоки. Първата (юридическа) насока би трябвало да бъде – неоспорване на акта за прекратяване на служебното правоотношение, понеже не са налице материалните предпоставки по чл.121 и следващи от Закона за държавния служител (макар и във всеки отделен казус може да са налице една или няколко такива предпоставки, но от процесуален характер). Втората (рационална) насока би трябвало да се прояви в пълното приемане на реалността – „незаслужено бях, остава ми само споменът за това“.

Втори казус

Накратко, тук може да бъде разгледан правният институт на срока на изпитване, като основната хипотеза е визирана кратко и ясно в чл.12, ал.1, изречение първо от Закона за държавния служител – когато кандидатът се назначава за първи път на държавна служба, в едногодишен срок, считано от датата на встъпване в длъжност, органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие.

Тук може да бъде цитирана перфектна съдебна практика по въпроса, изразена категорично в Решение № 14426 от 5 ноември 2013 г. на Върховния административен съд на Република България по административно дело № 1932/2013 г., V отделение, докладчик съдията Диана Добрева: „Режимът на изпитване на държавните служители, предвид целта на чл. 12, ал. 1 ЗДСл, е да бъде дадена възможност на органа по назначаването да отстрани евентуални неудачи при назначението на държавния служител, след като провери и опознае неговите професионални и служебни качества“.

Неудачният избор на органът по назначаване може да бъде „поправен“ в горния едногодишен срок, отново на „безвиновно основание“. Тоест, тук не се търсят грешки, нарушения или дисциплинарни простъпки, а се прави управленска преценка дали кандидатът за държавен служител има необходимите качества да заема такава позиция. При липсата на подобни качества, органът е в правото си да прекрати въз основа на „обективни“ причини правоотношението с него.

Отново става въпрос за чисто правно отношение. То не може да бъде аргументирано с политически, партийни, личностни или други подобни мотиви – нито от органа по назначаване, нито от кандидатът за служебно правоотношение. Поведението на последният, при вече прекратено служебно правоотношение би трябвало да бъде: „опитах, не успях, трябваше да бъда по-добър“.

Трети казус

Друга хипотеза на едностранно прекратяване от органа по назначаването на служебното правоотношение без предизвестие би била тази по чл.107, ал.2 – органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие с държавен служител, получил възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността в едномесечен срок от получаване на окончателната оценка.

Макар и субективна, тази оценка (атестиране) няма как да бъде фрапантно разминаваща се от действителното положение на нещата. Текстът на чл.76 в ЗДСл дава достатъчно гаранции в тази насока. Например, първата точка в алинея пета е базирана на обективни критерии от типа на „резултати към цели/задачи“, което само по себе си е измерителят „ефективност“ и тук свободни интерпретации са по-скоро невъзможни. Повече субективизъм позволява втората точка, която измерва компетентностите, но те включват в себе си и потенциални (все още непроявени) такива. За вече проявените обаче има доказателствено начало, тоест – за тях може да се води спор.

Деветата алинея дава право на оспорване -. в седмодневен срок от запознаване с направената му оценка държавният служител може да я оспори пред контролиращия ръководител, като подаде мотивирано писмено възражение. Именно тук би трябвало да се защитават личните правни интереси, чрез систематична и подробна аргументация. Това обаче няма как да стане, ако няма изпълнени задачи, постигнати цели или пък не са доказани никакви компетенции. Образно казано, ако си „уреден за държавен служител“, въпрос на време е да загубиш това си качество. Тук стабилитет няма, просто защото „не си за това място“, и това трябва да е житейски възприемливото поведение на „несъстоялия се държавен служител“.

Summa summarum

Разгледан в неговата цялост, институтът на стабилитета на служебното правоотношение на държавния служител е неперфектен както от юридическа, така и от екзистенциална гледна точка.

Правилната настройка за разбирането му от правна гледна точка може да се появи само при наличието на здрава ценностна система – личностна и обществена.

Не е разумно да се живее с очакването, че с „късмет“ (чрез непотизъм, партийни назначения, чиста случайност) може да се придобие публична функция и доходи от публични източници. Статутът на държавния служител трябва да е наистина заслужен, на нормативните основания за това. Затова е не само ирационално, но и непредизвикващо никакво съчувствие (правно и житейско) поведение на „жертва“, когато „лошият късмет“ води до прекратяване на служебното правоотношение.

Казано по възможно най-опростен начин – който първоначално не отговаря на изискванията за държавен служител или в един момент не отговори на тях или ги наруши, „никога не е бил държавен служител“, и поради тази причина не се ползва от института на стабилитета на държавната служба. В такива случаи, той се превръща в своята противоположност – нетрайност на държавната служба.

Всички персони, които смятат, че могат да оцелеят житейски, като играят ролята на хитрец, би трябвало вече да са наясно, че това не може да продължава перманентно в публичния сектор, най-малкото поради това, че там се разходват обществени средства (за което има по-сериозен одит), налице са ясни управленски очаквания (често нормативно закрепени) и има силен граждански натиск (най-вече в областта на административното обслужване). По друг начин казано – ако някой желае да бъде държавен служител, трябва във всеки един момент да е готов да доказва, че действително заслужава такъв правен статут. Затова не е налице никаква стабилност на държавната служба. Тази стабилност (в смисъл – на сигурност), трябва да се изгражда във всеки един присъствен ден на държавния служител.

Естествено, горното изложение не се отнася за мнозинството от държавните служители в България, които са образовани, компетентни, професионално подготвени, отговорни, изпълнителни и ангажирани в ежедневната си работа, поради което при тях е налице действителен стабилитет на държавната служба, който не би трябвало да бъде накърнен от каквито и да е бъдещи събития извън тях.

© Младен Младенов, 3 март 2014 г.