автор: д-р Младен Младенов 

Отдавна би трябвало окончателно да е развенчан митът, че „нямаме закони“. Напротив – българското законодателство е една от най-модерните и систематично уредени системи, поради простата причина, че в процеса на присъединяване на Република България към Европейския съюз и при вече 7-годишното ни пълноправно членство в Съюза, нашето законодателство бе хармонизирано почти напълно с правото на ЕС и на държави-членки на ЕС, тоест – с „европейското правно пространство“, което безспорно е най-прогресивният и сложен правопорядък, съществувал досега.

Действителният проблем произтича от простият факт, че имаме писано законодателство, което не се прилага на практика. Често става въпрос за непознаване, неразбиране или погрешно интерпретиране на правни институти, принципи и норми. За съжаление, в немалко брой от случаите става въпрос за ценностно противоречие между разпоредбите на действащото законодателство – от една страна, и вътрешна личностна мотивация, съответстваща на общо разпространен морал – от друга страна.

Именно такъв тип противоречие от идеен характер е налице при института на лоялността на държавните служители.

Още в чл.2, ал.1 на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация е отразено inter alia, че дейността на служителите се осъществява при спазване принципа на лоялност. Нормата е производна на разпоредбата на чл.18 от Закона за държавния служител (от гледна точка на йерархията на нормативните актове като че е налице парадокс – в случая законът е по-висок нормативен акт от кодекса, по силата на делегиращата разпоредба на чл.28, ал.1 и 2 от Закона за държавния служител). От друга страна пък, и двата нормативни акта изрично се позовават на изискването за лоялност, което автоматично означава, че този принцип е базисен за разбирането за държавната служба.

Проблемът обаче се корени именно тук. Държавата се развива по европейски модел (нормативно и институционално), но обществото и голям брой от гражданите са застинали в ориенталско-деспотичен модел (като вярвания, идеи и атитюди).

Двата модела са несъвместими. Те се съотнасят един към друг като материя към антиматерия. Резултатът от сблъскването им винаги е анхилация (пълно унищожение), като крайният резултат от съприкосновението е нулев. Това е достатъчно обяснение за ниското ниво на доверие на българските граждани към институциите (общоизвестните факти не се нуждаят от доказване).

Европейският модел на държавната служба понастоящем се основава на фундаментите на правовата и демократичната държава, демокрацията, равенството, правата на човека, ефективност, професионализъм, безпристрастност, отчетност, публичност, прозрачност, последователност, предвидимост и т.н. Тези принципи не са пожелателни, а са реално съществуващи и приложими. Най-общо казано, държавният служител (от европейски тип) е квалифициран и почтен, доказал се сам професионалист, който следва предписанията на закона и прилага същия по отношение на всички правни субекти по безпристрастен начин, като категорично носи отговорност за своите актове и действия.

Обратно – ориенталско-деспотичният модел на държавна служба предполага непотизъм (шуробаджанащина, връзкарство) при назначаване на служба и последващи неаргументирани, непоследователни и непредвидими актове и действия, мотивирани от всичко друго, но не и от върховенството на закона, демокрацията, равенството и човешките права. Това е така, понеже в традиционен исторически контекст тук държавната служба е клиентска служба, базирана на патронажа. Патронът е лице, което притежава власт, средства или контакти, и което се „грижи“ за друго лице в по-ниска обществена позиция, наречено клиент. От своя страна клиентът е длъжен да бъде „верен“ на своя патрон и да му бъде от „полза“ винаги, когато последният пожелае. Именно по този начин и изключително превратно се разбира лоялността на държавния служител в голяма част от българските публични институции, както и в масовото обществено съзнание и морал.

Изопачената форма на множество назначения на държавни служители води и до последващи правни и институционални извращения. При ориенталско-деспотичният модел на държавна служба въобще нямат значение личните, образователни и професионални качества на кандидата за държавен служител, важно е да е „човек на патрона“. Впоследствие, вече назначено за държавен служител, за подобно лице нямат значение никакви законови принципи, норми и процедури, а единствено важна е „волята на патрона“. Подобна функционална дуална ненормалност взривява не само държавната служба, но и правовия и институционален ред, а като последствие – и демократичните устои на обществото.

Макар и да няма легална дефиниция за „лоялност“, тя може спокойно да бъде изведена (в най-същностното от множество си измерения) от чл.5, ал.2 на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация – при изпълнение на служебните си задължения служителят следва поведение, което създава увереност у органите, чиято дейност подпомага, че могат да му се доверяват и да разчитат на него. Елементарната грамотност и здравият разум ни навеждат на мисълта, че тази увереност на органите (еднолични или колегиални) е абстрактна и нефиксирана във времето, тоест – касае не персоните, които временно заемат длъжността на едноличен или член на колективен орган на власт, а самата институция, разбирана като визия, мисия, стратегия, правомощия, правила, процедури, практики и т.н. Доказателство за това е един прост факт, който също не се нуждае от доказване поради това, че е факт от живота („опитно правило“) – дори и в първия ден на заемане на длъжност, всеки нов орган на власт вече знае на кого от служителите може да има доверие, понеже доверието съществува в самата организация, и няма нужда предишният орган на власт „да го завещае“ на новия такъв. По обратния път на логика е видно, че лоялността е към правовия ред, който прилага институцията, а не към определени лица, които временно я представляват в качеството си на органи на държавна власт.

Впрочем, същото се налага и от внимателното тълкуване на един законов текст. Разпоредбата на чл.4, ал.1 от Закона за държавния служител изисква поведение в следната поредност: държавният служител при изпълнение на своята служба се ръководи от: закона и законосъобразните актове на органите на държавната власт; спазването и защитата на правата, законните интереси и свободите на гражданите; интересите на държавата. За да е ясно, на първо място законодателят поставя закона, тоест – един неутрален регулатор на обществени отношения, важащ са всички, без изключение (концепцията за правова държава и върховенство на закона). На второ място са законосъобразните (sic!) актове на органа на държавна власт, което автоматично изключва следване на незаконосъобразните такива, независимо от това колко високопоставен е този орган на власт. На трето място са поставени гражданите като висша ценност на демократичната и правова държава. И чак на последно място (sic!) са поставени интересите на държавата, защото, от каквато и гледна точка да бъде разгледана същата в европейски контекст, тя не е приоритетна (пример – отношение граждани-държава в национален контекст, пример – частичен отказ от държавен суверенитет в контекста на Европейския съюз и т.н.).

Точно обратна обаче е ценността на държавата в ориенталско-деспотичният модел на държавна служба – тя е на първо място сред всички ценности, понеже и патронът, и клиентът се стремят да се обогатят неправомерно чрез досег до публичните ресурси, които по дефиниция се администрират от държавата. Затова при този модел лоялността на държавния служител се разбира като безкритична и ирационална вярност към патрона, който му е осигурил мястото на държавен служител. Горчивият парадокс се корени в това, че този вид „лоялност“ е налице, само докато патронът притежава възможност да борави с публичните ресурси. Загуби ли тази възможност, той губи изцяло и „лоялността“ на т.н.“държавен служител“. От своя страна път, последният незабавно започва да търси нов патрон, като по всякакъв начин (кариеристично и лицемерно) се стреми да създаде „увереност“ и „доверие“ на базата на лични отношения, а не на принципни такива.

Изводите от горното изложение могат да бъдат систематизирани в следните насоки:

Първо, при демократичната и правова държава от европейски тип (каквато Република България по всички нормативни актове и международни договори е), държавният служител е лоялен към законността, правата и свободите на гражданите, и целите на институцията, но не и персонално на личностите, действащи като органи на власт (еднолични и колективни), понеже същите по дефиниция са временни (изборни или назначаеми, по принцип с определен мандат). На по-ниско ниво същият принцип би трябвало да важи и за лоялността на държавния служител към прекия ръководител.

Второ, изключително опростенческо е виждането, че има съвпадение между органа на власт и личността (личностите), която изпълва персоналния състав на този публичен орган. Едно служебно качество (дори и от най-висш ранг), не добавя стойност към която и да е личност, понеже по принцип е временно (дори и да вземем за пример пенсионната възраст). Обратно, една почтена, ерудирана и резултатна личност добавя силна принадена стойност към която и да е институция, особено ако е орган на власт (понеже увеличава доверието към институцията, тоест – повишава легитимността й).

Трето, лоялността към личност, която е орган на власт от страна на държавен служител е индикация за риск, понеже може да се очаква следване на лична воля, а не на нормативните изисквания при изпълнение на държавната служба.

Оттук могат да се направят следните предложения към законодателството или към добрата практика в сферата на държавната служба:

Първо, да бъде разработена единна система за лоялност на държавните служители, която да отчита по ясно разписани критерии лоялността към разпоредби, процедури и ценности, при ясно разграничаване от псевдо-лоялността към личности. Това би могло да се постигне чрез „стрес-тест“, базиран на контролирана ситуация на предварително известни на ръководството на организацията незаконосъобразни разпореждания от прекия ръководител и сравняване на резултатите от тях с нормативните изисквания (като трябва да са налице пълни гаранции, че актът, действието или бездействието няма да се реализира в действителност).

Второ, всеки орган на държавна власт би трябвало да се освобождава от държавни служители, които са показали лоялност към личности, а не към законността, правата и свободите на гражданите, ценностите на правотата и демократична държава и целите на институцията. Обратното също е необходимо – не трябва да се назначават такива държавни служители, независимо колко са „лоялни“ към момента на желанието им за назначаване, без да притежават необходимата почтеност и квалификация за това.

Трето, органите на държавна власт трябва високо да ценят държавните служители, които упорито и всеотдайно защитават законността, дори това понякога да изглежда (на пръв поглед) като неподчинение. Всъщност, подобно поведение на държавните служители „пази гърба“ на органа на власт и повишава неговата легитимност в лицето на обществото. Именно това е споменатата по-горе увереност у органите, чиято дейност подпомага държавния служител, че могат да му се доверяват и да разчитат на него.

Последно, органите на държавна власт трябва да разработят системи и добри практики за непрекъснато повишаване на материалните и нематериални стимули на действително почтените, квалифицирани, ерудирани, работоспособни и отговорни държавни служители (каквито са повечето работещи в публичните институции и понастоящем).

автор: д-р Младен Младенов