ЕНИГМАТИЧНИЯТ ПРОФЕСИОНАЛИЗЪМ НА ДЪРЖАВНИТЕ СЛУЖИТЕЛИ

автор: д-р Младен Младенов

Въведение

Предизвикателствата на така формулираната тема произтичат от няколко обективно налични фактора, действащи съвкупно и поотделно. Затова са необходими няколко предварителни уточнения, във връзка с изложението по-долу.

Първо, енигмата трябва да бъде разбирана в тесния смисъл на това понятие, а именно – загадка. Както при повечето езикови понятия, обикновено е налице аксиоматично „подразбиране“ на терминологията, но затруднение за същностно разбиране. По друг начин казано, от съдържателна гледна точка, това, което на пръв поглед се разбира само по себе си, трудно може да бъде обяснено. Именно тук се крие тайнствеността и затруднението на изследване на съответния социален и правен (в случая) феномен. Енигмата на професионализма се състои в това, че без системен подход е невъзможно да се възпроизведат някои на пръв поглед далечни едни от други правни институти, изисквания, разпоредби и предпоставки, относими към публичната служба. Удачният подход би бил ценностно-базираният, а не строго формално-юридическият, понеже вторият е само несъвършено отражение на първия, макар и много по-удобен за аргументиране.

Второ, професионализмът може да бъде разглеждан в множество негови измерения. Именно по този начин ще бъде структуриран настоящия текст. Още тук обаче трябва изрично да се акцентира върху факта, че професионализмът е свойство на всяка една резултатна от външна страна човешка дейност, без значение дали същата се реализира в частния или публичния сектор. Тук той ще бъде разглеждан в публичното му измерение, но естествени паралели, аналогии и препратки могат да бъдат съотносими и към частния сектор, и обратно.

Трето, особено важно уточнение се налага от конституционната систематика на държавната служба. В Глава пета „Министерски съвет“ от Конституцията на Република България (КРБ), разпоредбата на чл.116 в двете си алинеи постановява, че държавните служители са изпълнители на волята и интересите на нацията. При изпълнение на своята служба те са длъжни да се ръководят единствено от закона и да бъдат политически неутрални. Условията, при които държавните служители се назначават и освобождават от длъжност и могат да членуват в политически партии и синдикални организации, както и да упражняват правото си на стачка, се определят със закон. Следващата Глава шеста „Съдебна власт“ в чл.133 е в смисъл, че организацията и дейността на Висшия съдебен съвет, на съдилищата, на прокурорските и на следствените органи, статутът на съдиите, прокурорите и следователите, условията и редът за назначаване и освобождаване от длъжност на съдиите, съдебните заседатели, прокурорите и следователите, както и за осъществяване на тяхната отговорност се уреждат със закон. По този начин е направено категорично конституционно разграничение между държавните служители – от една страна, и съдиите, прокурорите и следователите – от друга страна. Самата Конституция делегира на законодателя да продължи това разделение и на законово ниво. Макар да е пределно ясна идеята на Великото Народно събрание, а имено – категорична и ясна независимост на съдебната власт от останалите власти, тази юридическа и политическа издържаност от своя страна се явява социално, морално и икономически не особено сполучливо обоснована. И това е така, защото от гледна точка на създаващите национален продукт субекти – граждани и бизнес, е без значение коя точно от публичните власти им предоставя съответните обществени услуги, заплатени предварително чрез техните публични задължения. По друг начин казано – от гледна точка на физическите и юридическите лица от частния сектор, под общ знаменател се разглеждат като „служители на публична служба“ всички лица, заети в публичния сектор. В най-тясното разбиране на горния смисъл, и служителите в администрацията, и съдиите, прокурорите и следователите са „държавни служители“, като изискванията към тях от страна на обществото и бизнес-средата са едни и същи в по-голямата си част (изключвайки спецификите им, които най-вероятно са водели законодателя). Може би при евентуална бъдеща конституционна и законова уредба всички лица, ангажирани с публична функция ще бъдат поставени под общи обществени изисквания (закрепени по нормативен ред), отчитайки спецификата на всяка публична служба с допълнителни правни критерии. Настоящето изложение ще бъде развито именно в този контекст – под „държавни служители“ ще се разбира всички лица, ангажирани с публични функции – органи на власт и техните администрации от законодателната, изпълнителната и съдебната власт, както и други органи и лица, упражняващи изцяло или частично публични правомощия. Този подход би било удачно да бъде неотстъпчиво поддържан и от бъдещият законодател, който de lege ferenda би могъл да приеме конституционни и законови текстове по отношение на „публичната служба“ („служители на публична служба“/„публични длъжности“) и/или на „публичната сфера“ („публична администрация“/ „публична служба“), въобще – политически по-коректни термини от „държавна служба“ и „държавна администрация“. Впрочем, и при сега действащото законодателство има наченки в тази насока (посочени в текста по-долу).

С горните необходими уточнения, ще бъдат разгледани отделни аспекти на професионализма на държавните служители (без претенции за изчерпателност).

Настройка

Трябва да е налице ясно разграничение между обществена служба и личните интереси на държавните служители (разбирани в по-широкия смисъл, изяснен по-горе: „служители на публична служба“). Това е отчетено от българския законодател, който следва правните традиции и добрите практики на правовите и демократични държави, при създаването на специални закони. Например, в Закона за предотвратяване и разкриване на конфликт на интереси (ЗПУКИ), чл.3 изброява множество категории лица, заемащи публични длъжности (sic!), като между тях са съдиите, прокурорите и следователите, както и служителите в администрацията на президента, на органите на законодателната, изпълнителната и съдебната власт, служителите в местната администрация, служителите в администрацията на органи, създадени със закон, с изключение на служителите, които заемат технически длъжности. Тоест, законодателят си дава ясна сметка, че въпреки конституционното разграничение, налице е нужда от подвеждане под общ знаменател на лицата, заемащи публични длъжности. Цитираният специален закон в разпоредбата си на чл.2, ал.1 дава законова дефиниция, а имено: „Конфликт на интереси възниква, когато лице, заемащо публична длъжност, има частен интерес, който може да повлияе върху безпристрастното и обективното изпълнение на правомощията или задълженията му по служба.“ Разбираемо обяснено, налице е несъвместимост за държавните служители (в горния по-общ смисъл), когато техните частни интереси като индивидуални субекти влизат в противоречие с публичната длъжност, която изпълняват. Нещо повече, друг специален закон – Законът за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни и други длъжности (ЗПИЛЗВДДД), в чл.2 предвижда за част от горните категории лица, както и за други изрично посочени такива, задължението да декларират своето имущество, доходи и разходи в страната и в чужбина. Изводът е, че са налице незаобиколими обществени очаквания по отношение на „държавните служители“ (разбирани като „служители на публична служба“ или лица с обществено влияние) за ясно разграничение между техните лични интереси и публичната функция (въздействие), която упражняват. Затова, поначало е недопустимо заемането на публична функция, при първоначална или последваща настройка за удовлетворяване на личен интерес от нея (освен нормативно определените резултативни величини от рода на възнаграждението за полаган труд). Именно в такъв по-общ смисъл може да бъде тълкувано и Решение № 14 от 30 май 2001 година на Конституционния съд на Република България (КС) по конституционно дело № 7 от 2001 година, съдия докладчик Живан Белчев, в което inter alia се чете: „…И това е така, защото всеки заемащ съответната „публична длъжност“ сам трябва да прецени дали да продължи да изпълнява тази длъжност, или да се откаже от нея… При зависимостта, която при всички случаи възниква с оглед естеството на работа…, публичните личности едва ли биха могли да изпълняват своите конституционни и законови задължения за публичните длъжности, които заемат.“ При подобно тълкуване е важен ценностният, а не тясно-казуистичният контекст (какъвто по начало е вложен в който и да е юридически акт).

Освен това, настройката при изпълнение на задълженията на публичната служба трябва да е поначало позитивна. Това означава, че трябва да е налице очакване за високи резултати в обществен интерес, пречупени през призмата на целите на организацията от публичната сфера. По друг начин казано – примиренчеството от посредствени резултати или страхът от промяната в положителен план тук по дефиниция са изключени.

Със сигурност, тази настройка на държавните служители (служителите на публична служба) трябва също така да бъде и емпатична (съпреживяваща), в смисъл – на работа в полза на обществото. Държавната или друга публична служба не може да бъде упражнявана адекватно, ако няма стремеж за работа в полза на „другите“. Тоест, по подразбиране, настройката тук е алтруистична, насочена към резултати за обществото и държавата, а не индивидуалистична, със стремеж за единствено лично благополучие. Този атитюд (нагласа) е нормативно закрепен в чл.4, ал.1, т.2 и 3 от Закона за държавния служител (ЗДСл), а именно: „Държавният служител при изпълнение на своята служба се ръководи от спазването и защитата на правата, законните интереси и свободите на гражданите и интересите на държавата.“ Общественото очакване е инсталирано в юридически текст като ръководно правило от рода на абсолютните императивни фундаменти на държавната служба. Впрочем, подобно изискване е налично и в разпоредбата на чл.5, ал.3, предложение първо от Закона за съдебната власт (ЗСВ): „Органите на съдебната власт осъществяват взаимодействие с органите на законодателната и изпълнителната власт за всестранна и пълна защита правата на гражданите и юридическите лица“.

Поведение

Всеки, който заема държавна или друга публична служба трябва да бъде пример за поведение на останалите лица. Недопустимо е индивидите, облечени с държавна власт или притежаващи обществено въздействие да си позволяват да нарушават правилата, изисквайки от другите субекти тяхното спазване. Това води до правен нихилизъм – обезсмисляне на правните правила и процедури, поради тяхното явно неспазване или неглижирането им (и то от призваните да бъдат „бдящи“ за тях). Затова Кодексът за поведение на служителите в държавната администрация (КПСДА) в чл.2, ал.2 указва, че служителят изпълнява служебните си задължения при строго спазване на законодателството в Република България, като съдейства за провеждането на държавна политика, основаваща се на принципите на правовата държава, а в ал.5 – служителят следва поведение, което не накърнява престижа на държавната служба, не само при изпълнение на служебните си задължения, но и в своя обществен и личен живот. Подобен подход следва и Кодексът за етично поведение на българските магистрати (КЕПБМ), който в Раздел I „Основни принципи“, във втората хипотеза на принципа на почтеност и благоприличие развива идеята, че благоприличието е въздържане от всякакви действия, които биха могли да компроментират честта на магистрата в професията и обществото.

Понеже публичната служба е по отношение „на благото на всички“, в повечето случаи тя бива упражнявана в активното за обществото време от денонощието. Именно затова са налице и правният институт на „работното време“. В този смисъл е чл.11 от КПСДА – служителят е длъжен да спазва установеното работно време за изпълнение на възложените му задължения. Макар и по-малко по-завоалиран начин, КЕПБМ в Раздел II „Правила за етично поведение, произтичащо от основните принципи“, в разпоредбата 6.1. постановява, че магистратът следва за изпълнява служебните си задължения с предимство пред всяка друга дейност. При житейското тълкуване на нормата е повече от ясно, че през „светлата част на денонощието“ и магистратът е задължен (макар и отчитайки особената специфика на дейността му и „неритмичната му ангажираност“) да спазва „нещо като работно време“.

Уважението към ръководителите, колегите и гражданите е закрепено в множество текстове на КПСДА и КЕПБМ и е изградено най-вече към спазване на етичните правила по отношение на другите лица. Нарушаването на това изискване ерозира доверието към съответното лице от публичния сектор, а в по-тежки случаи – към публичните институции въобще.

Макар и с най-нисък интензитет, налице е изискване и за спазване на вътрешноведомствените правила и разпореждания. Това е иманентно присъщо състояние на която и да е организация (в това число – и извън публичния сектор). Например, в чл.6, ал.1 от КПСДА е посочено, че служителят е длъжен да спазва служебната йерархия и стриктно да изпълнява актовете и заповедите на горестоящите органи и служители от администрацията. Естествено, при изпълнение на своите правомощия, магистратите се подчиняват само на фактите по случая и на приложимия закон. Доколкото обаче те упражняват функциите си в съответните организации на публичната сфера, за тях също има изискване за спазване на „корпоративните норми“. Именно в този смисъл трябва да се разглежда разпоредбата на 5.8. от КЕПБМ – магистратът трябва да е последователен и неотклонен при спазването на правните и етични норми, като под „правни норми“ тук трябва да се разбират и вътрешноведомствените такива.

Компетентност

Разпоредбата на 2, ал.4, предложение първо от КПСДА е с пределно ясен смисъл – служителят извършва дейността си компетентно. Под „компетентно“ би трябвало да се разбира „по начин, който дава възможност да се изпълняват възложените задачи“. Тези задачи могат да бъдат разглеждани и като задължения от различен характер – чисто технически, експертни, контролни, надзорни, аналитични, на патронаж, обучение или подпомагане над други служители и т.н. Тоест, тук компетентността трябва да се разбира в смисъла и на „капацитет“ – от образователно и опитно естество. В подобна посока е и КЕПБМ, който в Раздел I „Основни принципи“ се стреми да дефинира това свойство на магистрата по следния начин: „Компетентен и квалифициран е добре подготвеният магистрат, който познава нормативната уредба на Република България и правото на Европейския съюз и е развил способности и умения за тяхното коректно прилагане. Компетентността и квалифицираността са предпоставка за надлежното изпълнение на задълженията на магистрата и за неговото професионално израстване.“

Друга, синонимна форма на „компетентност“ (макар и в много по-разширително, организационно разбиране) е „административния капацитет“. Последният (в най-общ смисъл) надгражда индивидуалната компетентност на лицето, заемащо публична служба с ефективната организационна среда на ведомството, с което е свързано при изпълнение на служебните си правомощия.

За първоначална проверка на наличието на този критерии споменава съдебната практика, визираща института на срока на изпитване. В този смисъл е и Решение № 14426 от 5.11.2013 година на Върховния административен съд (ВАС) по адм. д. № 1932/2013 година, V о., докладчик съдията Диана Добрева: „Режимът на изпитване на държавните служители, предвид целта на чл. 12, ал. 1 ЗДСл, е да бъде дадена възможност на органа по назначаването да отстрани евентуални неудачи при назначението на държавния служител, след като провери и опознае неговите професионални и служебни качества.“

За перманентна проверка на наличието на критерият „компетентност“ в съдебната власт пък е създаден институтът на атестирането. Съдебната практика се е произнасяла нееднозначно по разбирането и прилагането му. Например, в Решение № 14049 от 28.10.2013 година на ВАС по адм. д. № 10617/2013 година, 5-членен с-в, докладчик съдията Ваня Анчева е посочено, че: „Атестирането е институтът, който ЗСВ отъждествява и предвижда за оценка на професионалната квалификация и деловите качества на магистрата. Друг правен институт за оценка на изпълнение на служебната конституционноустановена функция ЗСВ не предвижда, такава не съдържа и Конституцията на РБ“. Трябва обаче да е налице изключителна честност при атестиране от страна на атестиращия орган на държавна власт, който едновременно с това да е запознат с детайли на атестираната дейност. Във връзка с това е фундаменталното Решение № 3297 от 10.03.2014 година на ВАС по адм. д. № 16343/2013 година, VI о., докладчик председателят Александър Еленков, в което е наличен следния текст: „С възприетата от тях формула за изчисляване на този процент, Комисията по предложенията и атестирането и мнозинството членове на Висшия съдебен съвет всъщност отричат добре осъщественото правосъдие при подлежащи на обжалване съдебни актове, които не са били оспорени с жалба пред по-горната инстанция. Така те на практика занижават професионалната оценка на извършената от атестирания съдия работа“.

За съжаление, чл.76 от ЗДСл, наименован „Оценяване на изпълнението на длъжността“ във връзка със същия правен институт, приложим към държавните служители, не предпоставя възможност за съдебен контрол върху оценяването на изпълнението на длъжността, което често създава съмнения за или действителни ситуации за необективност и пристрастност на оценяването от страна на оценяващия, респективно – контролиращия този процес ръководител.

Развитие

Служителят на публична служба би трябвало да притежава устойчив стремеж към повишаване резултатността в работата си (индивидуална и екипна) и към усъвършенстване на своите професионални знания и умения.

Именно поради тази причина, във всички организации на публичния сектор съществуват обучителни институции. За държавните служители в Република България (в сегашния стеснен смисъл на това понятие според законодателството) това е Институтът за публична администрация (виж: www.ipa.government.bg). Съответно за съдиите, прокурорите и следователите това е Националния институт на правосъдието (виж: http://www.nij.bg). Разбира се, налице са и множество други институции с подобна цел, които предоставят по-специализирано обучение, например: Школата по публични финанси към Министерството на финансите (виж: http://www.minfin.bg/bg/page/12), Дипломатическия институт към Министерството на външните работи (виж: http://bdi.mfa.government.bg), Националния учебен център на Агенция „Митници“ (виж: http://www.customs.bg/bg/page/239) и множество други.

И неправителственият сектор също е ангажиран с развитието на служителите на публична служба. Например, Професионалното обединение на държавните служители (виж: http://pods-bg.org/?page_id=2) в разпоредбите на чл.9, ал.1, т.2 и 3 на своя Устав е отразило, че подкрепя и подпомага повишаването на професионалната квалификация и служебното развитие на държавните служители, както и разработва и реализира проекти и програми по значими проблеми, свързани със статута на държавния служител. Подобни цели имат и Съюзът на съдиите в България (виж: http://www.judgesbg.org/bg/events), Асоциация на прокурорите в България (виж: http://ecocrime.bg/home) и Камарата на следователите в България (виж: http://www.online.bg/cib/index_bg.html).

При толкова много институционални и правни възможности за развитие, абсолютно е неоправдано служителят на публична служба да бъде „застинал в минало време“. Подобна ретроградност сама по себе си е абсолютен индикатор за непрофесионализъм.

Отговорност

Отговорността на публичните служители най-общо се разбира като поемане на последствия за думите и делата им (последните разбирани като актове и действия). И това е така, защото те са „облечени с власт“, т.е. – държавата или друг публично-правен властови субект им е делегирал част от правомощията им. По друг начин казано – публичните служители са „властта“ в очите на другите правни, политически и социални субекти.

За държавните служители Законът за държавните служители в Глава пета „Отличия. Служебна отговорност“ предвижда Раздел II „Дисциплинарна отговорност“ и Раздел III „Имуществена отговорност на държавния служител“. Разбира се, по силата на Наказателния кодекс (НК) и Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) при виновно противоправно съставомерно поведение те подлежат на общо основание на наказателна и административнонаказателна отговорност.

Малко по-особено е положението на служителите с публични функции в съдебната власт. Конституционната разпоредба на чл.132, ал.1 от КРБ императивно предвижда, че при осъществяване на съдебната власт съдиите, прокурорите и следователите не носят наказателна и гражданска отговорност за техните служебни действия и за постановените от тях актове, освен ако извършеното е умишлено престъпление от общ характер. Това е институтът на т.н. „функционален имунитет“. При внимателно прочитане на нормата обаче се вижда, че той не важи за правонарушения: първо, не при осъществяването на съдебната власт; второ, при извършване на умишлени престъпления от общ характер; трето, за евентуална дисциплинарна или административнонаказателна отговорност.

Професионализмът, разбиран в по-широкия му контекст, изисква обаче горната отговорност на публичните служители да бъде проявена и на личностно ниво, извън формалните юридически норми. Това означава, че трябва да е налице лична и професионална съвест, която да е водеща при актовете и действията им, и да ангажира последици във връзка с правонарушения, пропуски, грешки и други подобни. Тук обаче всичко зависи от личностната устойчивост, изградена върху морала и съвестта. Именно поради тази причина от особена важност е „входа“ в публичната сфера, тоест – едно нормално общество и една „здрава държава“ не биха допуснали публична служба да бъде заемана от недостойно поради изначална личностна неотговорност/безотговорност лице.

За съжаление, понастоящем на българският законодател горната концепция „му се губи“. Вместо това, той залага на формални критерии за заемане на публична служба, от рода на „висше образование“ и „не е осъждано на лишаване от свобода за умишлено престъпление, независимо от реабилитацията“ и други подобни в ЗСВ (из чл.162 от същия закон). Вярно е, че съществува и критерий „притежава необходимите нравствени и професионални качества“ за съдиите, прокурорите и следователите, но практиката е показала, че той се преценява много формално и лежерно. Няма изградена методология и стандарти за същинското (съдържателното) му спазване. Нещо подобно е налице и в ЗДСл, където има формални изисквания относно държавния служител, в смисъл на: „не е лишено по съответен ред от правото да заема определена длъжност и отговаря на специфичните изисквания, предвидени в нормативните актове за заемане на съответната длъжност (чл.7, ал.1, т.5 и 6), но пък дори няма и идея поне за „привидно-нормативно изискване“ за някакви морални стандарти.

Лоялност

Лоялността би трябвало да се разбира като една честност към органа по назначаване и към екипа на съответната организация в публичния сектор. Този институт е развит концептуално в статията „Лоялността на държавните служители“, публикувана в Интернет-страницата на Професионалното обединение на държавните служители http://pods-bg.org/?p=1626 на 3 януари 2014 година.

С оглед на коректността към спецификата на публичната служба на съдиите, следователите и прокурорите, тяхната лоялност е по-скоро към Правовата държава и Върховенството на закона. Това може ясно да бъде разпознато в разпоредбата на чл.2 от ЗСВ, който постановява, че органите на съдебната власт се ръководят от Конституцията и от принципите, установени в този закон, като доразвиването на това основно начало в чл.3 от същия закон е в насока, че при постановяване на своите актове съдиите, прокурорите и следователите се основават на закона и на събраните по делото доказателства. Това е детайлизирано още повече в Раздел II, т.1.1. и т.1.2. от КЕПБМ, които са в смисъл, че магистратът упражнява правомощията и взема решенията си единствено на основата на закона и вътрешното си убеждение, както и не допуска и не се поддава на каквото и да е външно влияние, натиск, заплахи, пряка или косвена намеса в работата си, независимо от техния източник, повод или причина.

Външен вид – официално облекло

В КПСДА в чл.17, ал.4 е предвидено, че държавният служител спазва благоприличието и деловия вид в облеклото, съответстващи на служебното му положение и на институцията, която представлява. По друг начин казано – външният вид на държавния служител трябва да създава a prima vista доверие, стабилност, авторитет и усещане за публична власт.

Аналогично, в Раздел II, т.5.3. от КЕПБГ е закрепено изискването магистратът трябва да избягва действия и постъпки, явяващи се в разрез с утвърдените в обществото разбирания за благоприличие. По-специфична разпоредба е налице в чл.134, ал.1 от ЗСВ, според която съдиите и прокурорите заседават в тоги. Тогата като символ олицетворява „неутралната деперсонифицирана съдебна власт“ и на психологическо ниво създава очакването за безпристрастност и наличието на властови авторитет.

Обобщение

Именно поради всички гореописани измерения на професионализма трябва да е налице екзистенциална институционална и професионална справедливост – лицата, заемащи публични служби (във вложения навсякъде по-нагоре в теста смисъл на „държавни служители“) трябва по категоричен начин да отговарят на посочените изисквания още при заемане на съответната държавна и обществена служба. Впоследствие, те трябва перманентно да доказват изпълнението на тези критерии.

Обществото и бизнесът не са длъжни по никакъв начин да търпят лица, заемащи публични служби, които опорочават правовия ред и разрушават доверието в публичните институции. Именно поради това, все по-висока критичност и взискателност по отношение на професионализма на лицата, заемащи публични служби трябва да бъде развивана както от гражданското общество, така и от институционалната публична среда. Ако не е налично еволюционно развитие на професионализма в държавната служба, очевидно са наложителни съответните реформи. В този смисъл е и следното изречение от Доклада на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка (Европейска комисия, Брюксел, 22.1.2014 година, COM (2014) 36 final, стр.10, Заключения и препоръки): „Чуват се гласове, желаещи реформа в България, които негодуват срещу бавното темпо на промените. Те заслужават да бъдат насърчени.“ Всички разумни субекти би трябвало да се солидаризират с това твърдение и да положат усилия за неговото реализиране в конкретни мерки, стъпки и действия.

©Младен Младенов, 13 април 2014