За целите на настоящето изложение, под „латентни измерения“ ще се разбират тези, които не са явно манифестирани в действащата нормативна уредба, тоест – тези, които би трябвало да се разбират при дълбокото и систематично запознаване с цялостното законодателство.

Проблемите, свързани с тази „латентност“ могат да бъдат породени при отделното и/или едновременно действие на следните причини:

Първо, неголям брой държавни служители притежават юридическо образование, което би им позволило да са запознати с цялостната правна система, за да я следват стриктно във всичките й изисквания. Всъщност, всяко едно лице, което е придобило качеството „държавен служител“, вече може да бъде разглеждано от гледна точка на неговите професионални проявления „като юрист“ (защото всекидневно прилага действащото законодателство). Но това съвсем не означава, че по този начин държавният служител – не-юрист „вече познава правото“. Тук на помощ идва екипната работа в държавната администрация, защото във всяка администрация от публичния сектор има назначени лица с юридическо образование.

Второ, стриктното изпълнение на служебните задължения предполага не само буквално прилагане на действащите правни разпоредби (спазване на буквата на закона), но и нещо повече – следване на общите конституционни и законови принципи (следване духа на правото). По друг начин казано – държавните служители са длъжни да направят дори и малко повече от необходимото (това, което е изрично и точно записано в правната норма), за да спазят целите на нормативните актове. За това е нужно не само буквално, но и разширително тълкуване в правото, особено когато се отнася за такива негови измерения, които са свързани с конституционните права и свободи на гражданите, конституционния правов ред, борбата с престъпността и корупцията, обществения мир, както и други висши ценности в правото.

Трето, за огромно съжаление, налице е явна тенденция за педантично и формално изпълнение на служебните задължения, ограничено само до „крайно необходимото“, свързано със срокове и количествени измерители на дейността. Понякога не е налице свързване на изпълнението от страна на държавния служител на неговите професионални задължения с целите на закона, с мисията и визията на органа на държавна власт и неговата администрация, със същността на държавната служба и нейната значимост за държавата и обществото. Неглижира се фактът, че държавният служител е „представител на държавата“ пред гражданите и бизнеса, следвайки органа на държавна власт, който подпомага при изпълнение на възложените му от закона правомощия. Често не се разбира, че статутът на държавния служител не е само „служба“, но и „мисия“.

Без претенции за изчерпателност, следвайки разпоредбите на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (по-нататък в изложението – „Кодекса“), ще бъдат дадени примери, с които ще се илюстрират латентните измерения на принципа на законност в поведението на държавните служители при действията им по служба.

Първи казус: Орган на държавна власт си позволява публично да заяви, че ще прекратява служебни правоотношения с държавни служители, които изразяват своята гражданска позиция в извънработно време. В случая, лицата с юридическо образование, както и служителите от звеното „Връзки с обществеността“ при администрацията на същия този орган са били длъжни предварително да убедят този орган, че подобни изказвания са абсолютно недопустими и противоправни, защото влизат в директно противоречие със защитени от Конституцията на Република България, международния правов ред на Правовите и Демократични държави и Правото на Европейския съюз права и свободи. Това тяхно задължение произтича пряко от разпоредбите на чл.2, ал.1, предложение първо (дейността на служителите се осъществява при спазване принципите на законност…), ал.2 (служителят изпълнява служебните си задължения при строго спазване на законодателството в Република България, като съдейства за провеждането на държавна политика, основаваща се на принципите на правовата държава) и ал.3 (служителят в зависимост от функциите, които изпълнява, осъществява действия, предлага и взема решения, водещи до елиминиране на произвола и укрепване на доверието в държавните институции) от Кодекса. Тоест, комплексното действие на посочените разпоредби изисква законността да бъде защитена чрез убеждаване на държавния орган да следва такова намерение относно държавната политика, което да води до елиминиране на произвола (във връзка с прекратяване на служебни правоотношения). Тук дори „лоялността“ (по смисъла на предложение второ на чл.2, ал.1 от Кодекса) би трябвало да се разбира интелигентно – не „послушно мълчание и изпълнение“, а категорично отстояване на действащия правов ред по отношение на висшите му ценности – права и свободи, чрез настоятелно, аргументирано, търпеливо, убедително и неотстъпчиво подпомагане на органа на държавна власт към единственото вярно и законосъобразно положение – държавната политика, независимо в кое нейно измерение (включително и по отношение на държавните служители) е подчинена на висшите ценности на Правовата и Демократична държава. Не само действия противни на тези ценности, но и изказвания, дори и мисли в тази насока са недопустими поради тяхната противоправност.

Втори казус: При издаване на актове, при случване на договори или при каквито и да е правни действия, органът на власт нарушава или би нарушил действащи правни разпоредби (например – във връзка с обществените поръчки или разпореждане със средства по европейски програми или фондове). Държавният служител, работещ по съответния случай би трябвало по всякакъв начин да възпре органа на държавна власт от подобни противоправни актове, договори или действия. Със сигурност обаче, би трябвало категорично да откаже участието си в подобни ситуации, защото би нарушил правовия ред. Това поведение е изрично изискуемо от втората и третата алинея на чл.24 от Закона за държавния служител, които са категорични, че държавният служител не е длъжен да изпълни неправомерна заповед, издадена по установения ред, когато тя съдържа очевидно за него правонарушение, както и че той може да поиска писмено потвърждаване на служебния акт, когато в отправената до него устна заповед се съдържа очевидно за него правонарушение. Трябва да се отбележи обаче, че дори „писменото потвърждение на служебния акт“ не оправдава държавния служител при явно неправомерните действия впоследствие, защото очевидността на правонарушението от субективна страна на съответния състав на наказуемото деяние ангажира по-тежката отговорност на дееца, която е лична (в случая – на държавния служител). Тук са приложими с пълна сила горните тълкувания във връзка с Кодекса, както и съответното изискуемо поведение на държавния служител по отношение на органа на държавна власт, в чиято администрация се намира.

Трети казус: Според чл.8, ал.1 от Кодекса, служителят противодейства на корупционни прояви и на други неправомерни действия в държавната администрация. Разпоредбата трябва да се тълкува разширително – под „държавна администрация“ тук трябва да се разбира не само тя, но и самия орган на власт, която тя подпомага при изпълнение на държавната политика. Това е така, защото органът на власт е самата институция, а не конкретното лице/лица в едноличните или колективни органи на власт. Тоест, „лоялността“ по смисъла на чл.2, ал.1, предложние второ от Кодекса е дължима на органа (министър, комисия, областен управител, кмет и прочие), а не на съответните лица, които временно запълват персоналния състав на тези институции на публична власт. Задължението тук е категорично разписано – държавният служител се противопоставя чрез противодействие на корупционните прояви и неправомерните действия, тоест – възпира ги по всякакъв възможен законосъобразен начин. На друго основание, тази „лоялност“ се отнася към правовия ред въобще, тъй като е налице законовата презумпция, че „Държавата действа винаги законосъобразно“. Този постулат е разпознаваем и като „Принцип на легитимните очаквания“. Правните субекти очакват винаги и единствено законосъобразни актове и действия от органите на държавна власт. Затова служителите, които подпомагат тези органи при осъществяване на възложените им от закона правомощия са длъжни да действат само в посока на законосъобразни такива. Оттук следва, че „лоялността“ е към Правовата държава, а не персонално към лице, което е временно орган на държавната власт (и от което се очаква законосъобразност).

От горното изложение на проблематиката се извежда следната класификация на възможното (при един, повече или всички от посочените избори) законосъобразно поведение на държавния служител при тези или други подобни казуси, а именно:

Първо, упорито и мотивирано убеждаване на органа на държавна власт към правомерно и целесъобразно поведение при следване на държавната политика и прилагане на правомощията му.

Второ, отказ за изпълнение на неправомерна заповед, като тук трябва категорично, сериозно, аргументирано, пълно, точно и ясно да се отрази в особено мнение какво е възможното законосъобразно поведение по отношение на заповедта и в какво именно се корени нейната неправомерност.

Трето, използването на всички възможности по Глава осма „Предложения и сигнали“ на Административнопроцесуалния кодекс, в контекста на чл.107, ал.4, където ясно е разписано, че сигнали могат да се подават за злоупотреби с власт и корупция, лошо управление на държавно или общинско имущество или за други незаконосъобразни или нецелесъобразни действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица в съответните администрации, с които се засягат държавни или обществени интереси, права или законни интереси на други лица. Вън от този общ процесуален закон могат да се подават сигнали и по силата на съответните специални закони, според компетентността на други органи на държавна власт, за нарушения в областта на действие на органите, осъществяващи публичноправни функции.

Четвърто, като краен изход, държавният служител има възможността да прекрати служебното си правоотношение с органа на държавна власт, за да не участва в неправомерни действия и актове.

Последно, при нарушения от особено тежък порядък държавният служител е длъжен да спази незабавно и стриктно разпоредбите на чл.205, ал.1 и 2 от Наказателно-процесуалния кодекс, които изискват по категоричен начин едно и също правомерно поведение. Алинея първа е в смисъл, че когато узнаят за извършено престъпление от общ характер, гражданите са обществено задължени да уведомят незабавно орган на досъдебното производство или друг държавен орган. Втората алинея доразвива това изискуемо от законодателя поведение в насока, че когато узнаят за извършено престъпление от общ характер, длъжностните лица трябва да уведомят незабавно органа на досъдебното производство и да вземат необходимите мерки за запазване на обстановката и данните за престъплението.

Като заключение трябва да се подчертае, че латентните измерения на принципа на законност в поведението на държавните служители са „неявни“ само за тези държавни служители, които все още не са достигнали до идеята, че държавната служба в контекста на Правовата и Демократична държава, член на Европейския съюз предполага едно високо ниво на отговорност. Върховенството на закона се изгражда чрез неотменното спазване не само на буквата, но и на духа му. За постигането на тази висша ценност, не само органите на власт, но и всеки един държавен служител е призван да действа категорично и безусловно при законосъобразното изпълнение на държавната служба. Някои понятия вече не са това, което са били в миналото. Например, лоялността вече се разбира като „преданост към законността, държавата и законите“, а не като „вярност към определено лице, което е на власт“. Държавният служител трябва да помни и стриктно да следва концепцията, че Върховенството на закона е възможно само и единствено тогава, когато действа по отношение на всички. Това означава, че с още по-голяма сила действа и по отношение на органите на държавна власт, които трябва да го прилагат, осигуряват и гарантират. Точно затова държавните служители, част от администрацията на органите на държавна власт са законово задължени да процедират само по такъв начин, че крайните актове и действия на техните органи на власт да са само и единствено законосъобразни. Тогава би имало видим принцип на законност в поведението на държавните служители, и всякаква възможна „латентност“ по отношение на законността не би трябвало дори да се поставя на разглеждане.

д-р Младен Младенов, 24.11.2013 година, София

За автора:

Младен Младенов притежава магистърски степени по „Право” и по „Охрана на обществения ред и борба с престъпността” от Академията на МВР – София, по „Публични финанси” от Университета за национално и световно стопанство – София и по „Науки за мениджмънта” от Университета в Лиеж, Белгия. Докторската му дисертация по политология в Софийския университет „Св. Климент Охридски” е на тема „Управление на конфликти. Методи за алтернативно разрешаване на спорове в данъчния процес (в контекста на приходната администрация)”. Има множество специализации в Австрия, Белгия, САЩ, Индия, Унгария, Ирландия и други страни. Преподава в Югозападния университет „Неофит Рилски”, в Нов български университет, в Института по публична администрация, в Школата по публични финанси към Министерството на финансите и в Института на вътрешните одитори в България. Член е на Експертния съвет на Риск Мениджмънт Институт. Консултант в публичния сектор. Професионалната му биография е свързана с адвокатурата, съдебната система и държавната администрация.