Активна, пасивна и демонстративна дейност на администрацията

д-р Младен Младенов

Активна дейност на администрацията

Законовите нормативни актове в областта на административното право и процес, особено ако са и от организационно-правен характер (създаващи орган на власт и неговата администрация) обикновено съдържат ясно разписани целите, функциите, задачите,  структурата на ведомството и органи на управление, финансирането, имуществото, взаимодействието с други органи и т.н.

Затова обикновено на изходната позиция на евентуалната начална дейност на администрацията всичко е подсигурено по нормативен път от законодателя. Трябва да се проведе самата дейност от нейна страна.

Това не може да бъде свършено от самия законодател, нито от частноправните субекти, още повече – от съдията. Администрацията (разбирана най-общо и най-често като орган на изпълнителната власт и неговият екип от служители) предприема нормативно разписаните действия, следвайки правните разпоредби при преценката на предвидените в тях фактически положения по конкретния случай. Както се вижда от Решение № 52 от 6.01.2014 г. на ВАС по адм. д. № 5913/2013 г., VII о., докладчик съдията Соня Янкулова: „…тази преценка органът прави на основата на неговите специални знания, информация, опит и компетентност (не като правомощие, а като съвкупност от професионални способности)“. Всъщност, тук става въпрос за компетенции, разбирани като сбор от знания, умения, нагласи и поведения за постигане на цел в определена област на действие. Ясно е, че от тази гледна точка, за да е налице активна правносъобразена дейност, трябва да е виден професионализъм от страна на администрацията. От друга страна пък, това трябва да е единствено възможно овластената за това администрация, което е само по себе си един формален правен критерий. Съдебната практика разглежда този критерий например в Решение № 3190 от 27.03.2006 г. на ВАС по адм.д.№ 5829/2005 г., ІV о., докладчик съдията Диана Гърбатова, по следния начин: „В правната доктрина „компетентността” се дефинира като кръг от задачи, възложени на отделни органи по осъществяването на определени държавни функции, като израз на специализацията и конкретизацията на тези функции. Съдът приема, че под „компетентност” следва да се разбира и целият комплекс от права, задължения и отговорности, които носи съответният административен орган при изпълнение на предоставените му с нормативен акт или от друг орган правомощия”. Тук се касае за нормативното овластяване на администрацията.

И на последно място – трябва да се формира волята за провеждане на дейността, да се осигури устойчивост на волевия импулс за това и да се постигне целения от закона резултат.

Тоест, за да е налице действителна активна дейност на администрацията, от нея се очакват поне три неща: първо, да има компетенции по въпроса (знания, опит, информация, възможности), второ, да има компетентност по въпроса (нормативно възложена от законодателя сфера на дейност на именно тази администрация) и трето последно – действителна воля за действие, трансформирана в самото действие.

Пасивна дейност на администрацията

Пасивната дейност на администрацията се изразява в нейното само-възпиране от издаване на актове или предприемане на конкретни действия, когато с тях не се постига целта на закона. Всъщност, самият законодател поставя ясни и категорични бариери пред дейността на администрацията, най-често като принципни постановки в общото и специално административно законодателство. Такъв правен постулат е принципът на съразмерност, визиран в чл.6 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Втората алинея указва, че административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. Тук критерий за преценката относно вида, обхвата, насоката и интензитета на акта е именно законовата цел. Но тук трябва да се спомене и петата алинея на същия законов текст, която посочва, че административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел. Това авто-сдържане от страна на администрацията е точния пример за пасивната й дейност, при това нормативно регламентирана от самия законодател.

Тоест, пасивната дейност трябва да се разбира не като нищо-правене, а като нормативно оправдано пълно бездействие или липса на продължаващо действие, когато то не следва целта на закона или уврежда правните субекти.

Демонстративна дейност на администрацията

Докато активната и пасивната дейност на администрацията са правно уредени по безусловен начин и ако бъдат насочени към законовата цел и бъдат проведени по процедурните правила са изцяло общественополезни, то една друга дейност на администрацията е вредоносна за гражданите, стопанските субекти, обществото като цяло и държавата.

Това е демонстрационната дейност на администрацията. Най-често тя се изразява в неизвършване на императивно изискуеми действия или неиздаване на правно дължими актове, или макар формално да има такива, те не са в пълен обем, не са в срок или не са на необходимото ниво на качество според компетенциите на органа на власт. Парадоксално е, че въпреки неизпълнението се формулират множество външни за администрацията фактори, които са „попречили“ за изпълнение на дейността. Това е типичната демонстративна дейност на администрацията – демонстрира се присъствие и се аргументира нужда от съществуването й, въпреки липсата на резултати или лошите такива.

Една разновидност на горното състояние може да бъде открита при безкрайното и вече отегчително за всички парадиране от страна на администрацията с програми, стратегии, планове за действия, концепции,  мисии, визии, процедура, правила, системи за контрол и наблюдение, сертифициране, верифициране, одитиране и други подобни. Тези елементи от работата на администрацията безусловно са необходими, но като корективи, като второстепенни и допълнителни дейности към основната дейност на администрацията – визираната в съответния закон нейна специфична дейност по компетентност.

При едно идеално състояние на общественото съзнание (критичност) и на публичната сфера (перфекционизъм) демонстративната дейност на администрацията би била открита и едно много по-стръмно измерение. Най-вероятно то не би могло да бъде разбрано от сериозен брой читатели на настоящето изложение. Това е така, защото към момента се намираме на достатъчно ниска база на гражданско и институционално развитие, за да не можем да осъзнаем, че изискуемото трябва да е налице на 100% и винаги да се стремим към по-доброто в рамките на позволеното.

Най-добре това може да бъде онагледено с казаното от проф. Никифорос Диамандурос, (Европейски омбудсман, 2003 – 2013 г.): „Администрацията съществува, за да служи на гражданите, а не обратното…Добрата администрация е готова да направи за гражданите повече от правния минимум и да се ангажира чрез диалог да постигне решение, което се възприема за справедливо“. Именно това „повече от правния минимум“ само по себе си е критерий за работата на администрацията. Демонстративната й дейност би се изразила и в извършване само на правно изискуемото, при положение, че би могло да се направи и повече в полза на правния субект по съответния казус. Естествено, нормативният ограничител – спазване целта на закона – винаги трябва да се взема предвид. Но понеже понастоящем такава трактовка очевидно е сложна за възприемане от гледна точка на нашия опит и ценностни устои, на читателите би трябвало да се предостави свобода и време за осмислянето й по рационален начин.

©д-р Младен Младенов, 13 септември 2017