„Доверените“ служители на органа на власт
Разбира се, всички служители от публичната администрация на съответния орган на власт би трябвало да имат неговото доверие. Това произтича както от максимите в управлението в публичния сектор (един от които е да се работи със съмишленици и професионалисти), но и конкретно от действащи текстове в българското законодателство. Един такъв текст от законов порядък е разпоредбата на чл.18, предложение второ от Закона за държавния служител (ЗДСл), който въвежда принципното положение, че изпълнението на държавната служба се основава inter alia на принципа на лоялност. А лоялността сама по себе си е оправданото очаквано доверие.
Публичната администрация обаче е построена по строго йерархичен начин, който способства нейното стратегическо и оперативно управление. Затова, в огромния брой от случаите, един държавен служител е подчинен на своя пряк ръководител, който е подчинен на друг ръководител от по-висок управленски „етаж“ и т.н. Това означава, че на практика, един държавен служител рядко директно получава задачи от и се отчита на органа на власт (макар и един от правилата на системния подход в управлението да постулира, че органът на власт винаги може да контактува директно с който и да е служител от своята администрация). Успешният управленец в публичния сектор го прави рядко, но със сигурност го прави, най-малкото – за да получи качествена и вярна „обратна информация“ от работещите „на терен“, а не само и единствено от бюрократите (с цялата условност на категоричната необходимост и от тях).
Някои категории лица в публичната администрация обаче по силата на особения си статут (и статус) получават насоки, нареждания, разпореждания, разрешения, заповеди лично от органа и докладват, уведомяват, уверяват и се отчитат само и единствено пред него. Условно, те могат да бъдат разделени в четири основни групи (другите извън тях са по-скоро изключения, и затова няма да бъдат класифицирани в настоящия текст, защото доверителното отношение с тях се изгражда върху личностните и професионалните им достойнства). Със сигурност изложението тук няма предвид доносниците, във все още негативната конотация на това наименование. С тези необходими уточнения, четирите основни групи „доверени“ служители (в позитивната конотация на този условен израз) са:
Инспекторатите по Закона за администрацията (ЗА). Категоричността на чл.46, ал.1 от този закон няма нужда са бъде обсъждана – в министерството се създава инспекторат на пряко подчинение на министъра за осъществяване на административен контрол. Разпоредбата на чл.46а, ал.1 следва същата законодателна логика по отношение на друг орган на власт (съответно – на друго организационно звено) – в администрацията на Министерския съвет се създава Главен инспекторат на пряко подчинение на министър-председателя. В други организационни и устройствени закони също има подобни законодателни записи. Само като един пример ще бъде посочен чл.6, ал.6 от Закона за Националната агенция за приходите (ЗНАП), който гласи, че в структурата на агенцията се създава инспекторат на пряко подчинение на изпълнителния директор за осъществяване на контрол върху дейността на агенцията.
Звената за вътрешен одит също имат директно подчинение на органа на власт. Разпоредбата на чл.12, ал.1, изречение първо от Закона за вътрешния одит в публичния сектор (ЗВОПС) е в смисъл, че вътрешният одит в публичния сектор се осъществява от звено за вътрешен одит, изградено в структурата на организацията, което е на пряко подчинение на ръководителя на организацията или на колективния орган на управление.
Лицата с делегирани правомощия от органа на власт по смисъла на христоматийното Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. на ВАС по д. № ТР-4/2002 г., ОС на съдиите, докладчик председателят на V отделение Андрей Икономов. От мотивите на съдебния акт се вижда, че: „Делегирането представлява възможност, предвидена в закона, временно – за определен случай или период от време, съгласно конкретната обстановка и преценката на горестоящ административен орган, той да предостави част от правомощията си на някой от подчинените му органи… Заместването се извършва в случаите, когато лицето, титуляр на правомощия, е в обективна невъзможност да ги изпълнява. В тези случаи, предвид необходимостта от непрекъснато функциониране на административния орган, по силата на изрична писмена заповед, отсъстващият титуляр нарежда заместването му от друго, подчинено нему лице.“ При сега действащото законодателство, въпросът е разрешен частично и по не най-прецизния възможен изказ в Административнопроцесуалния кодекс (АПК) чрез нормите в чл.17, ал.1 – колективните административни органи се представляват от своите председатели или от овластени от тях други членове на органа; съответно ал.2 – едноличните административни органи действат лично или се представляват от овластени от тях заместници.
Пълномощниците по чл.17, ал.3 от АПК – пред съда административните органи могат да се представляват по пълномощие по реда на Гражданския процесуален кодекс – за административни дела. Също така, по смисъла на чл.32, т.3 от ГПК – представители на страните по пълномощие могат да бъдат юрисконсултите или други служители с юридическо образование в учрежденията, предприятията, юридическите лица и на едноличния търговец – за граждански и търговски дела.
Позовавайки се отново на горното тълкувателно постановление, трябва да се отбележи, че съдийският корпус в горния си състав приема, че: „Различие има и при сравнение на делегирането с упълномощаването. Делегирането на властнически правомощия е публичноправен институт, докато упълномощаването е частноправен. При последното, което е едностранна правна сделка, пълномощникът действа от името и за сметка на представлявания, а последиците от правните му действия възникват направо за последния. За разлика от горното, при делегацията действията са от името на органа, комуто са делегирани правомощия.“ Тоест – упълномощените лица получават мандат от упълномощителя и е повече от ясно, че само нему и на никой друг не дължат отчет.
Практически последици от горната аргументация:
Първо, всеки един от попадащите в една от горните четири групи служител поотделно и самостоятелно може да получи директно задача от органа на власт и дължи отчет и доклад единствено и само на него, а не на прекия си ръководител (ако има такъв).
Второ, ако характерът на задачата предполага поверителност, служителят не само че не може, но не трябва да я споделя с прекия си ръководител (ако има такъв) и с колегите от организационното звено, в което е позиционирана длъжността му.
Трето, задачата може да влиза в някакъв вид и степен на противоречие със задачите, поставени на и от прекия ръководител (ако има такъв) и на колегите от организационното звено. Тя трябва да бъде изпълнена законосъобразно, професионално, отговорно, качествено и в срок, въпреки това видимо противоречие (като condition sine qua non тук е предпоставката самата заповед да следва духа и буквата на закона). Отговорността за законосъобразността, ефективността, ефикасността и икономичността на резултатите от тази задача е на органа на власт, защото той се е основал на управленската си стратегия и тактика, които може да не са разбираеми за по-ниските нива в организацията в публичната сфера (а не е и необходимо).
Четвърто и последно, „доверените“ служители на органа на власт ab initio заслужават привилегии (по-високи възнаграждения, премии, качествено обучение, други подобни), но дължат доказан професионализъм, отговорна работа и висок личен интегритет. Тук нямат място „парашутисти“, буквоеди, формалисти, псевдо-професионалисти, илитерати, „уморени хора“, и със сигурност – неморални индивиди. Ако органът на власт търпи и толерира подобни персони, управленската отговорност във всичките й проявления и в нейната тоталност е само и единствено негова.
ãд-р Младен Младенов, 11 октомври 2016

Г-н Младенов за пореден път ме изумяваш с майсторството и точността на “перото” и мисълта си. Много прецизен текст – критичен, обоснован, точен – БРАВО! Продължавай да твориш по този начин!Благодаря!
А какво бихте казали, уважаеми професор Младенов, за това какво означава една администрация, например държавна агенция, да е на ПРЯКО ПОДЧИНЕНИЕ. В примера – на Министерския съвет?