Както вече бе отбелязано в изложението със същото наименование, номерирано с „I“, най-честото оплакване от страна на работещите в публичната администрация е свързано с непосилния обем на административните преписки, както и с техния огромен брой. Количественото проявление на преписките (техният брой) е въпрос, регулиран (и редуциран) от правните институти на допустимост/недопустимост и редовност/нередовност на искането в административното производство. Затова повече от учудващ е фактът, че органите на власт (действащи като административен орган) и техните администрации не познават и/или не прилагат общия процесуален закон във връзка с тези институти на административния процес.

Разпоредбата на чл.27, ал.2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) по категоричен начин възлага процесуално задължение - административният орган проверява предпоставките за допустимостта на искането и за участието на заинтересованите граждани или организации в производството по издаването на индивидуалния административен акт. Ако не се налице предпоставки за допустимост на искането (и за участието на заинтересованите граждани или организации в производството) административно производство не се образува, а ако вече е образувано подобно – то се прекратява.

Правната аргументация за това може да се изрази чрез следната привръзка – чл.56, ал.2 в случаите на чл.30, ал.1 и 2 в хипотезите на чл.27, ал.2, т.1 до т.6 от АПК. Изказано на нормативен език, когато писменото искане не е подписано и при съмнение дали то изхожда от посочения в него гражданин или организация, административният орган изисква неговото потвърждение със собственоръчен или електронен подпис в тридневен срок от съобщението за това, като при непотвърждаване в срок производството се прекратява; а ако искането не удовлетворява останалите изисквания на закона, заявителят се уведомява да отстрани недостатъците в тридневен срок от съобщението за това с указание, че неотстраняването им ще предизвика прекратяване на производството.

Тук словосъчетанието „останалите изисквания на закона“ се проявява в предпоставки от положително или отрицателно правно естество – липси или наличия, лимитативно изброени в шестте точки на чл.27, ал.2 от АПК. По пътя на насрещната логика, след като органът е длъжен да проверява предпоставка за допустимост „липса“, то наличието на факта („не-липсата“) прави производството недопустимо, и обратно.  

Основанията за тази недопустимост са наличие на влязъл в сила административен акт със същия предмет и страни (с оглед на спазването на принципът на правна сигурност); наличие на висящо административно производство със същия предмет, пред същия орган и с участието на същата страна, независимо дали е във фазата на издаване или оспорване (горният принцип плюс принципът на икономичност в процеса); „все още“ налична липса на предварителното решаване на въпрос от компетентност на друг орган,  когато актът не може да бъде издаден без него (преюдициалност и принцип на координираност); липса на дееспособност на гражданите и процесуална правоспособност на организациите (невалидни процесуални действия на участници в производството); липса на правен интерес на заявителя, привлечените и встъпилите граждани и организации (основна предпоставка за всеки един допустим процес от каквото и да е юридическо естество); и липса на други специални изисквания, установени със закон (формални и лимитирани изисквания, изрично посочени от законодателя).

За всички тези предпоставки (в положителен контекст), които всъщност са процесуални пречки (в негативният им контекст), органът и неговата администрация следят служебно. Естествено е, че те трябва да знаят дали е наличен влязъл в сила административен акт със същия предмет и страни, или пък е налично висящо административно производство със същия предмет, пред същия орган и с участието на същата страна, защото това е в кръга на тяхната компетентност. Също така би трябвало служебно да се знае, дали друг компетентен орган предварително е решил въпросът, който е от значение за административното производство. Това „знание“ произтича от изискванията на специалните закони.

Малко по-сложно е да се прави преценка за дееспособността на гражданите. В първото си проявление – административен (възрастов) критерий е достатъчно да се провери възрастта на лицето – от документ за самоличност (при легитимацията на заявителя). Законът за лицата и семейството (ЗЛС) още в чл.2 приема, че с навършване на 18-годишна възраст лицата стават пълнолетни и напълно способни чрез своите действия да придобиват права и да се задължават. Вторият критерий – медицински (психиатричен) обаче може да бъде проверяван само и единствено на базата на официални документи или достъп до официални база данни. Това би могло да стане по реда на чл.5, т.5 от Закона за гражданската регистрация (ЗГР) по отношение на данни при гражданската регистрация, които показват наличието на правни ограничения по отношение на съответния гражданин (физическо лице). Горните „правни ограничения“ очевидно са настойничеството и попечителството по смисъла на чл.153, ал.1, изр.2 и ал.2, изр.2 от Семейния кодекс (СК). Администрацията обаче не може да предполага, че заявителят не е дееспособен на базата на медицинския критерий, ако няма официални данни за това. Ако изрази такова съмнение по отношение на лице, за което няма наложени правни ограничения от посочения вече характер, то тук евентуално биха били приложими разпоредбите на чл.146 и 147 от Наказателния кодекс (НК) – съставомерните деяния обида и клевета. Нещо повече – при коренно обратната хипотеза, ако пък в присъствието на други лица (например – на опашката на „едно гише“) служител на администрацията изрази мнение относно дееспособността на лицето, на базата на съществуващи официални данни във връзка с правни ограничения, това би могло в някои случаи да се третира като дискриминация по смисъла на чл.4, ал.1, предложение петнадесето („увреждане“) от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.), но със сигурност нарушава забранителните разпоредби на чл.5, ал.1, т.3, предложение първо („данни, които се отнасят до здравето“) във връзка с чл.23, ал.1, предложение шесто („неправомерно разпространение на лични данни“) от Закона за защита на личните данни (ЗЗЛД).

Азбучна истина в правото е, че процесуална правоспособност на организациите е налице от момента на тяхното възникване, при което те едновременно стават правосубектни и правоспособни. Друг е въпросът, когато нормативен акт от законов порядък въвежда специални изисквания във връзка с тази процесуална правоспособност (например – вписване в регистър, придобиване на определено правно качество, и т.н.).

Най-често обаче административните производства са недопустими поради липсата на правен интерес на заявителя.          Съдебната практика е категорична, че се касае за процесуалноправно понятие, като интересът трябва да е правен, личен и пряк. Правният интерес е този, който е „припознат“ от правото, в противен случай той просто е житейски, културен, романтичен, икономически, научен, духовен, философски и всякакъв друг, но не е правен. В контекста на горното, личен е правният интерес, който касае лицето, а не друго лице. Затова дееспособните лица по принцип се представляват лично или от упълномощено от тях лице, но не от родители или настойници, тоест – лично „гонят“ своя интерес или се доверяват на избрано от тях лице. Пряк интерес е този, който е директен, а не „опосредствен“, т.е. – засяга директно правната сфера на лицето, а не касае друга такава, от която би могло да има проекция (например в бъдещ хипотетичен момент) в полето на правни интереси на лицето.

Ясно е, че ако не са спазени други изисквания, установени със закон, производството е недопустимо, докато те не бъдат съобразени.

Въпросът относно предпоставките за допустимостта на искането (и за участието на заинтересованите граждани или организации в производството по издаването на индивидуалния административен акт) не е от характера на тези, които зависят от желанието или нежеланието на органа и неговата администрация (такива биха били въпросите от оперативната самостоятелност), а има характер на водещо служебно задължение в административния процес.

Неизследването на тези предпоставки е административно нарушение по смисъла на чл.146, т.3 от АПК – съществено нарушение на административнопроизводствени правила, което би довело до незаконосъобразност на акта (без значение от последващата му теоретична правна квалификация – нищожен, унищожаем, недопустим, подлежащ на обезсилване и т.н.). Също така, това е и административна простъпка, която би трябвало да се санкционира по реда на чл.305 от АПК – който не изпълни друго административнопроцесуално задължение, произтичащо от този кодекс, се наказва с глоба от 150 до 1500 лв., ако не подлежи на по-тежко наказание. Със сигурност това е и дисциплинарна простъпка по смисъла на чл.89, ал.2, т.1 от Закона за държавния служител (ЗДСл.) – неизпълнение на служебните задължения (в случая, както е казано по-горе – „водещо служебно задължение“).

Точно тук обаче се корени един от най-големите абсурди в поведението на администрацията – тя едновременно не следва това, което законът й предписва за задължително изпълнение, като след това пък се оплаква от огромния брой на административните преписки. Всъщност, голяма част от тях въобще не би трябвало да се разглеждат, поради недопустимост. Неглижирайки общия процесуален административен закон (в случая – АПК), администрацията се „задъхва от работа“ и в същото време грубо нарушава закона, защото „няма право“ да извършва тази „работа“. Налице е един вид „институционален мазохизъм“, изповядван от администрацията – работа до изнемогване, за което ще последват съответните санкции от правен характер.

Здравият разум (на външния независим и обективен наблюдател) понякога не може да възприеме подобно разминаване между правното и фактическото положение на нещата.

автор: д-р Младен Младенов, 12 февруари 2015