автор: д-р Младен Младенов

Поради ред причини от обективен и субективен характер е възможно администрацията да издава актове и да извършва процесуални действия, които не отговарят напълно на стриктните изисквания на законодателството. Естествено, на пръв поглед това означава, че при оспорване (обжалване) на тези актове или действия по пътя на инстанционния контрол, те би трябвало да бъдат отменени като незаконосъобразни, защото са в противоречие с принципа на законност – фундаментален принцип за Правовата държава.

Върховенството на закона обаче на трябва да бъде разбирано буквално – само като формално спазване на писаните разпоредби. В себе си то съдържа баланс между целите на закона и разписаните в него правила. Житейските ситуации обаче са толкова сложни, че не винаги разпоредбите в законодателството могат да се спазят изцяло. Важният критерий тук е обаче постигането на целта на закона. Разбира се, тази цел никога не може да бъде постигната с грубо и пълно нарушаване на формални правни изисквания.

Именно в този баланс между форма и цел може да се търси разглежданият в настоящето изложение правен институт.

Условната му работна дефиниция би изглеждала така: „Норми на рационална неглижираност на правна неперфектност в работата на администрацията, оправдани от следване целта на закона са налице, когато законодателят счита, че въпреки непълното спазване на формални законови изисквания при издаването на акт или извършване на процесуално действие от страна на органа на власт и/или неговата администрация, целите на закона са постигнати в достатъчна степен, за да се оправдае валидността на акта или извършеното действие от съдържателната му страна“.

Примери за този правен институт могат да бъдат търсени в цялото българско законодателство. Тук ще бъдат посочени само някои от тях.

Например, в чл.53, ал.2 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) е записано, че наказателно постановление (НП) се издава и когато е допусната нередовност в акта, стига да е установено по безспорен начин извършването на нарушението, самоличността на нарушителя и неговата вина. Тук под „акта“ се разбира актът за установяване на административно нарушение (АУАН), който има формални реквизити по смисъла на чл.42, точки от 1 до 10 от ЗАНН. Важни за административното наказване обаче са нарушението, самоличността на нарушителя и вината му. Другите елементи на административното нарушение, които трябва да бъдат отразени в АУАН са второстепенни. Тук обаче трябва да се прави ясна преценка кои от реквизитите на АУАН се съотнасят към съдържателната част на тези три важни елемента. В този смисъл, не би могло да се приеме, че неотразяването на датата и мястото на извършване на нарушението (т.3 от цитирания текст) могат да се приемат за несъществени. Напротив, те са основна част от обективната страна на административното нарушение, в нейния компонент – обстоятелства при извършване на нарушението (в този смисъл е и правната теория, и съдебната практика). С известна доза условност обаче, посочването само на собственото и фамилното име на съставителя и длъжността му (и пропускането на бащиното му име), не опорочава валидността на АУАН, за което административно-наказващият орган може да издаде въз основа на него валидно наказателно постановление, защото съставителят може да бъде отличен от всяко едно друго лице на базата на три негови характеристики, които го отличават от всяко едно друго лице. Гореспоменатата условност обаче би била преодоляна, ако в една и съща администрация има поне двама актосъставители със съвпадащи собствени и фамилни имена, и те заемат една и съща длъжност.

Друг пример – в четирите алинеи на чл.53 от  Административнопроцесуалния кодекс (АПК) e предвидено, че когато специален закон изисква съгласието или мнението на друг орган и ако не е предвидено друго, административният орган, водещ производството, търси незабавно съдействието на този орган. Другият орган отговаря на запитването в срок, определен от водещия производството орган, но не по-дълъг от 14 дни. Ако другият орган не се произнесе в срок, това се приема като съгласие от негова страна. Ако в определения срок мнението не бъде съобщено, актът се издава без него. Тук неперфектността се изразява в неспазване на определения от водещия производството орган от страна на запитания за съгласие или мнение втори орган. Законодателят обаче абсолютно разумно приема, че след изтичане на дадения от самия него срок, запитващият орган може да издаде валиден акт. Неперфектността е в две посоки – неспазване принципа на координация (аргумент от чл.2, ал.1, т.5, предложение второ от Закона за администрацията) от страна на запитания орган, и издаването на акта – от една страна, и издаването на акта от запитващия орган, без формално получено съгласие или мнение от другия орган – от втора страна. Тук има наслагване на правни институти. При четвъртата алинея на чл.53 във връзка с алинея първа, е налице правна фикция – ако в определения срок мнението не бъде съобщено, актът се издава без него (тоест, счита се, че след като специален закон изисква мнението на друг орган, то все едно че е дадено, макар реално да няма такова). Тази фикция е „стъпила“ върху института „норми на рационална неглижираност на правна неперфектност в работата на администрацията, оправдани от следване целта на закона“ и сама по себе си представлява такава норма. Още по сложна е нормата на алинея трета във връзка с алинея първа на чл.53 от АПК. Тук са налице презумпция върху фикция. Фикцията е, че ако запитаният орган не се произнесе в срок, все едно че е направено такова произнасяне (макар реално да няма такова), а презумпцията е, че то е положително, тоест  – налице е съгласие – „да“ (макар от предходната фикция да е ясно, че при необективираност на произнасянето няма нито „да“, нито „не“). Законодателният подход е базиран върху два фундамента на Правовата държава – спазване целта на закона и срочността във всички правни производства (невъзможност за безкрайност на каквото и да е юридическо производство). Нито целта на закона, нито спазването на процесуални срокове могат да бъдат „заложници“ на запитания орган, който не отговаря на запитващия, водещ производството орган.

В  чл.73 от АПК може да бъде открито следното правило – когато неотложно трябва да се издаде общ административен акт за предотвратяване или преустановяване на нарушения, свързани с националната сигурност и обществения ред, за осигуряване на живота, здравето и имуществото на гражданите, може да не се спазят някои от разпоредбите на този раздел за уведомяване и участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта. В тези случаи в хода на изпълнението на акта се оповестяват съображенията за издаването му. Изглежда, че при тази хипотеза на нарушени императивни изисквания на АПК – задължението за уведомяване (чл.26), възможността за участие на страните в производството (чл.34), но и фундаменталното изискване за мотивираност на административния акт (чл.59, ал.1). Всички тези „нередовности“ са оправдани от висши правни ценности – националната сигурност и обществения ред, за осигуряване на живота, здравето и имуществото на гражданите. В правото съществува „йерархия на ценностите“, като тези с по-висш приоритет обосновават първостепенното им спазване.

Разпоредбата на двете алинеи на чл.27 от Данъчно-осигурителния процесуален кодекс (ДОПК) също може да бъде дадена като част от института „норми на рационална неглижираност на правна неперфектност в работата на администрацията, оправдани от следване целта на закона“.  Правилото е, че когато орган по приходите или публичен изпълнител определи по-дълъг срок от установения в закона, извършеното след законния срок, но преди изтичането на определения от органа срок, действие не се смята за просрочено, а когато орган по приходите или публичен изпълнител определи по-кратък от установения от закона срок, прилага се законният срок. Тук грешката е от субективен характер и тежи върху органа на власт. Тази грешка обаче не може да се вмени във вина на задълженото по смисъла на ДОПК лице. Тук действат принципите на „по-благоприятното за лицето“ (винаги е по-дългия срок), както и „правно поведение/акт на добра воля“ (лицето се доверява на органа на власт и/или закона), а също и „легитимни очаквания“ (когато следваш указанията на органа или разпоредбите на закона, ти си добросъвестен).

Във връзка с утвърдения правен институт на отвод (самоотвод), чл.33, ал.2, изр.2 от АПК постановява, че длъжностното лице, за което е възникнало основание за отвод, предприема само действия, които не търпят отлагане, за да се защитят важни държавни или обществени интереси, да се предотврати опасност от осуетяване или сериозно затрудняване изпълнението на акта или да се защити особено важен интерес на заинтересован гражданин или организация. В подобен смисъл, чл.76, ал.3 от ДОПК приема, че длъжностното лице, за което е възникнало основание за отвод, предприема само действия, които не търпят отлагане, за да се защитят важни държавни или обществени интереси, да се предотврати опасност от осуетяване или сериозно затрудняване изпълнението на акта или да се защити особено важен интерес на заинтересованите лица. Макар и вече да има съмнение за безпристрастност на участващо в производството длъжностно лице от администрацията, защитата на по-важните интереси, която предполага извършването на действия, които не търпят отлагане, оправдава „все-още-участието-му-в-производството“.

В заключение може да се каже, че институтът на „норми на рационална неглижираност на правна неперфектност в работата на администрацията, оправдани от следване целта на закона“ се използва от разумния законодател, за да се постигне целта на закона. Той може да се използва за валидирането на неперфектни от гледна точка на формални изисквания на закона актове и действия на администрацията. Това обаче би трябвало да е вследствие само от обективни или законово закрепени пречки за точното спазване на закона. Субективни пропуски, грешки, неточности, опущения и други подобни не бива да бъдат допускани от администрацията. Тя е длъжна да направи всичко, за да спази точно разпоредбите на закона. Именно затова, поначало администрацията е пунктуална, стриктна и свръхдетайлна в работата си.

д-р Младен Младенов, 15 януари 2015