автор: д-р Младен Младенов

Най-честото оплакване от страна на работещите в публичната администрация е свързано с непосилния обем на административните преписки, както и с техния огромен брой. За второто са налице обективни обстоятелства – множество физически и юридически лица се обръщат към администрацията във връзка с техни права, свободи, законни интереси, задължения или отговорности. Тук се намесва принципът на служебното начало – администрацията е длъжна да предприеме съответните процесуални действия във всеки един случай и по никакъв начин не може да възпре който и да е правен субект да се обърне към нея. Съвсем други са въпросите, свързани с недопустими или нередовни искания и други формални и неформални волеизявления на правните субекти.

За обема на административната преписка обаче роля играят и двете страни – както правният субект, така и администрацията. Единствено в случаите, когато са налице всички доказателства за съответното производство, и те са отразени в  доказателствените средства, представени от самия субект, обемът на преписката съвпада с този, който е формирал първоначално субектът, ангажирал със случая  администрацията. Във всички останали случаи (а те са повечето), администрацията като че ли „добавя от себе си“ допълнителен обем на преписката. Като правило, това е ненужно.

Пълното разкриване на поставената проблематика трябва да започне с разясняване на термина „преписка“. Лексикалният семантичен подход тук няма съмнение в смисъла на думата – „кореспонденция, размяна на съобщения, писма и т.н.“. Дали обаче в „административния жаргон“ и в нормативния език се разбира същото? Отговорът е – и да, и не.

Например, в чл.31, ал.2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) е указано, че когато органът, започнал производството, установи, че индивидуалният административен акт трябва да бъде издаден от друг административен орган, той му изпраща незабавно преписката, като уведомява този, по чиято инициатива е започнало производството, както и привлечените до момента заинтересовани граждани и организации. При търсене на точния смисъл на разпоредбата е повече от ясно, че некомпетентния орган изпраща на компетентния искането на правния субект, както и всички доказателствени средства, представени от самия субект или събрани служебно от некомпетентния орган. Последният елемент от преписката (събраните служебно) е правно нежелан, но правно възможен, защото все пак се случва в един по-късен момент органът да установи, че не е компетентен, като преди това служебно е събрал доказателствени средства. От всичко това излиза, че при горната хипотеза се изпраща случая, систематизиран документално – тоест, първият орган се де-ангажира, ангажирайки втория орган.

От своя страна, в двете алинеи на чл.36 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) е отразено, че административнонаказателно производство се образува със съставяне на акт за установяване на извършеното административно нарушение, както и че без приложен акт административнонаказателна преписка не се образува освен в случаите, когато производството е прекратено от съда или прокурора и е препратено на наказващия орган. Явно е, че законодателят използва като синонимни форми словосъчетанията „административнонаказателно производство“ и „административнонаказателна преписка“. Очевидно и тук се има предвид самото производство пред органа на власт, но и начало на документална обоснованост, заложена с акта за установяване на административното нарушение. В този смисъл, чл.44, ал.3 посочва, че в двуседмичен срок от подписването на акта той се изпраща на наказващия орган заедно с възраженията, събраните доказателства и другите приложения към преписката. Тук е налице ясната нормативна визия, свързана с набор от документи по случая, а именно – актът, възраженията към него (ако има такива), събраните доказателства и други приложения. Тоест, от гледна точка на документалния контекст, преписката по административнонаказателни производства може да съдържа тези четири компотента, първият от които е задължителен, вторият зависи от правния субект, адресат на акта, третият и четвъртият – от спецификата на фактическата обстановка по случая.

Впрочем, при подобно законодателно виждане, но при евентуален по-късен процесуален етап (оспорване на административните актове пред първа съдебна инстанция), чл.152, ал.2 от АПК постановява, че в тридневен срок от изтичането на сроковете за оспорване от останалите лица органът изпраща жалбата или протеста заедно със заверено копие от цялата преписка по издаването на акта на съда, като уведомява подателя за това. И тук са видими отделни компоненти – жалбата (протестът) и заверено копие от цялата преписка. Словосъчетанието „цялата преписка“ навежда на състояние на документална множественост и систематика. Нещо повече, третата алинея на същия законов текст е в смисъл, че към преписката органът е длъжен да приложи списък на страните в производството по издаване на административния акт с посочване на адресите, на които те последно са били призовани. Този списък е важно проявление на гаранцията на правото на защита в съдебния процес.

Законовата дефиниция в § 1, т.4 от Допълнителните разпоредби на Закона за Националния архивен фонд (ЗНАФ) приема, че  ”дело” е група документи с еднакъв срок за съхранение, свързани по вид, тематика или по друг признак. Пак там, в т.6 е разяснено, че “документ” е материален обект с информация, фиксирана върху какъвто и да е носител, създадена/получена и запазена от организация или лице при изпълнение на задължения, определени със закон или произтичащи от действие. Разпоредбата на т.5 е в смисъл, че “деловодна служба” (деловодство, регистратура) е структурно звено в организация, управляваща текущите документи до предаването им в учрежденски архив. Тоест, в този специален закон подходът е документален, макар и да касае производствата пред органите на власт – „ по вид, тематика или по друг признак… при изпълнение на задължения, определени със закон или произтичащи от действие“. Тук законодателят явно е използвал думата „дело“ като синонимна форма на вече разяснените в горните два общи процесуални закони дума „преписка“.

Налага се изводът, че понятието за „преписка“ в производствата пред администрацията е сложно, променливо, разно-компонентно и недобре дефинирано. Все пак, видими са двете му същностни проявления, визирани от законодателя – първо, като самото административно производство (случай, казус), и второ, като набор от документи (волеизявления на правни субекти, доказателствени средства и други).

Откъде обаче идва непосилният обем на преписката? След като в горецитираната разпоредба на ЗНАФ изрично е посочено, че става въпрос за „материален обект с информация, фиксирана върху какъвто и да е носител“, явно е, че това може да става и във форма, различна от хартиената. В този смисъл са и различните валидни форми по чл.29, ал.4 от АПК – съобразно наличните технически възможности писменото искане и приложенията към него могат да се подадат по електронен път, лицензиран пощенски оператор, факс или по друг начин, оповестен от органа като технически възможен. Нещо повече, това е възможно дори и в съдебната фаза, според чл.141 от АПК – пред съда могат да бъдат представяни електронни документи, подписани с квалифициран електронен подпис, по реда на Закона за електронния документ и електронния подпис (ЗЕДЕП). Двете алинеи на чл.3 от този закон постановяват, че  електронен документ е електронно изявление, записано върху магнитен, оптичен или друг носител, който дава възможност да бъде възпроизвеждано, както и че писмената форма се смята за спазена, ако е съставен електронен документ.

Всичко изложено дотук навежда до единствено правилния извод – обемът на хартиените преписки трябва да бъде „намален“ за сметка на електронните преписки, при стриктно спазване на законодателството. Но най-честият случай би бил когато част от преписката е на хартиен, а останалата част – на електронен носител на информация. Хартиената част от преписката само трябва да прави съответните препратки към електронната част от същата преписка. Издаденият от органа на власт (административен, административнонаказателен, и т.н.) акт обаче изрично трябва да се позовава на всички изявления, актове, действия, доказателствени средства по преписката, независимо на какъв носител на информация се намират те. Същите обаче трябва да са допустими, относими и достатъчни, за да се формира валидна правна воля на органа на държавна власт. Затова тук може да се говори за нов правен институт – „сложносъставна откъм форма административна преписка“.

Настоящето изложение има за цел да постави началото на правилния законосъобразен подход към „изтъняването“ на административните преписки, „затрупващи“ бюрата на органите на власт и служителите от техните администрации, но също така и „изяждащи“ ценно работно време, както и „подтискащи“ мотивацията и желанието за работа. Проблемът е, че досега администрацията действаше, мотивирана най-вече от желание „да се презастрахова“. Това не е нужно. Може да се работи и по-лесно, и по-бързо, и по-приятно. Важното е обаче винаги да се спазва законовата рамка. Тя обаче трябва да се тълкува и прилага системно, а не „на парче“. Затова, при интелигентно законосъобразно поведение, спазването на закона е императивната цел на администрацията. Няма нужда това спазване да е формално, прекалено, дублирано или усложнено. Всеки акт или действие на орган на власт и неговата администрация трябва да постига целта на закона. Тоест, „преписката“ трябва да е в такъв вид и обем, че това законосъблюдаване да е достатъчно – ни повече, ни по-малко.

ãд-р Младен Младенов, 9 декември 2014