Автор: д-р Младен Младенов

            В правовите и демократични държави органите на власт и техните администрации освен множество други основни начала в своята дейност са обвързани и с принципа на служебното начало. Българският законодател е развил най-подробно този принцип в разпоредбата на чл.9 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Първата алинея е в смисъл, че при условията, посочени в закона, административният орган е длъжен да започне, да проведе и да приключи административното производство, освен ако издаването на акта е предоставено на свободната му преценка. Втората алинея въвежда императивно задължение – административният орган събира всички необходими доказателства и когато няма искане от заинтересованите лица. Третата алинея се отнася за съдилищата от системата на административното правосъдие – съдът указва на страните, че за някои обстоятелства от значение за решаване на делото те не сочат доказателства. Четвъртата алинея има сложен характер, понеже касае и друг правен феномен (освен служебното начало) – методите за алтернативно разрешаване на спорове. Тя гласи, че административният орган и съдът осъществяват процесуално съдействие на страните за законосъобразно и справедливо решаване на въпроса – предмет на производството, включително със споразумение.

Администрацията обаче често не отчита комплексния характер на принципите в правната система. Те са взаимосвързани и черпят собствени основания и от другите правни принципи. Налице е „кръговрат в принципите на правото“ – феномен, който може да бъде доказан емпирично. По друг начин казано, когато се спазва последователно и докрай едно основно правно начало, то това води до спазването и на другите основни правни положения.

Горецитираната първа алинея на чл.9 от АПК трябва да бъде разбирана в смисъл, че административният орган не може да откаже започването, провеждането и приключването на едно редовно административно производство, което трябва да бъде разбирано като допустимо от закона производство. Това може да бъде наречено „забрана за отказ от администриране“. Обратното би означавало органът на власт и неговата администрация да не могат да оправдаят съществуването си в правния мир – защото правните субекти търсят от тях съдействие за реализиране на свои права, свободи или законни интереси. Подобно своеобразно „административно дезертьорство“ е недопустимо. Изразът „при условията, посочени в закона“ трябва да се разбира в контекста на чл.24, ал.1 от АПК – производството по издаване на индивидуален административен акт започва по инициатива на компетентния орган или по искане на гражданин или организация, а в предвидените в закона случаи – на прокурора, омбудсмана, по-горестоящия или друг държавен орган. Както е видно от  Решение № 4544 от 16 май 2008 г. на Върховния административен съд (ВАС) по адм.д.№ 8926/2007 г., ІІІ о., докладчик съдията Галина Христова: “В чл.9, ал.1 от АПК се установява задължението на административния орган да започне, проведе и приключи административно производство с надлежен акт, ако са налице предвидените в закона предпоставки. Ако са налице административнопроцесуалните предпоставки по чл.27, ал.2 от АПК (за допустимост на искането) органът е длъжен да се произнесе по съществото му – т.е. по неговата основателност, което практически означава да издаде или да откаже издаването на акта”. При хипотезата на чл.66, ал.1 от АПК тези предпоставки са в смисъл, че откриването на производството по издаване на общия административен акт се оповестява публично чрез средствата за масово осведомяване, чрез изпращането на проекта до организации на заинтересованите лица или по друг подходящ начин. От своя страна, чл.76, ал.1 от АПК се обръща към наличието на изрична законова делегация – нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи.

Текстът на втората алинея е свързан преди всичко с основателността на искането. Тук съдебната практика е достатъчно ясна. Например, според Решение № 189 от 8 януари 2008 г. на ВАС по адм.д.№ 7700/2007 г., VІ о., докладчик съдията Тодор Тодоров: „Задължение за административния орган, произтичащо от разпоредбата на ….и чл.9, ал.2 от АПК е да окаже съдействие на страните за окомплектоване на преписката с всички необходими доказателства, включително и чрез служебното им събиране. Неизпълнението на това негово задължение съставлява нарушение на административнопроизводствените правила…правилно са ценени от първоинстанционния съд като отменително основание по чл.146, т.3 от АПК…”.

Правилото на третата алинея на чл.9 от АПК е разяснено от съдебната практика, например според Решение № 48 от 4 януари 2008 г. на ВАС по адм.д.№ 12598/2007 г., ІV о., докладчик съдията Георги Георгиев: ”Задължението на съда, произтичащо от разпоредбата на чл.171, ал.4 и чл.9, ал.3 от АПК да указва на страните, че за някои обстоятелства от значение за делото, не сочат доказателства не включва и указанието, че не се установяват тези обстоятелства от вече събраните по делото доказателства”.

Четвъртата алинея задължава административния орган и съда за две неща – осъществяване на процесуално съдействие на страните за законосъобразно и справедливо решаване на въпроса предмет на производството, и възможност за приключване на същото със споразумение. Последното, като краен резултат от методите за алтернативно разрешаване на спорове въвежда в българската административноправна среда т.н.“меко право“, в противовес на т.н.“твърдо право“, като цели законосъобразно, но в същото време и бързо, не-скъпо, ресурсно-щадящо, доброволно и „приятелско“ приключване на производството, базирано на безспорните факти по случая, подведени под хипотезата на действаща правна норма и при стриктно спазване на границите на диспозитива на същата.

Процесуалното съдействие има комплексен казуистичен характер. Въпреки това, повечето негови проявления са разгледани от съдебната практика. Например, в Решение № 4436 от 29 март 2011 г. на ВАС по адм.д.№ 10051/2010, ІІІ о., докладчик съдията Еманоил Митев: „Съдът не е изпълнил задължението, свързано с прилагане на нормата на чл. 9, ал. 3 и ал. 4 от АПК, да осъществи процесуално съдействие на страните за законосъобразното и справедливо решаване на въпроса – предмет на производството, вкл. и със споразумение и не е указал на ищеца за кои обстоятелства, от значение за решаване на делото, той не сочи доказателства… При това това процесуално поведение на ищеца – активност при предявяване на няколко доказателствени искания, всички допустими и относими, а в случая и необходими за изясняване на спора от фактическа страна, съдът е постановил отказ, като по този начин изцяло е преградил възможността на ищеца да докаже твърдените в исковата молба факти. Съдът с действията си е преградил правото на ищеца на защита е извършил нарушение на съдопроизводствените правила.“

Тук се поставя въпросът дали това процесуално задължение във връзка с правото на защита важи със същия интензитет и за административния орган. Отговор се дава в актуалното Решение № 14 от 4 ноември 2014 г. на КС по конституционно дело № 12/2014 г., съдия-докладчик Румен Ненков: „Правото на защита обвързва всички държавни органи в пределите на своята компетентност да съдействат на лицето със засегнати права да преодолее последиците от нарушението, съответно – от застрашаването. Несъмнено сред адресатите на това задължение са и органите на централната и местната изпълнителна власт. Понякога обаче процесуалните отношения между гражданина и администрацията не водят до дължимия правовъзстановителен ефект. Затова пътят към независимия и справедлив съд трябва да е открит“. Конституционният съд е пределно ясен в горепосочените мотиви на своя акт. Все пак е нужно да се разтълкуват някои от използваните изрази. Така например, изразът „правото на защита обвързва“ трябва да се разбира в смисъл, че част от принципа на служебното начало за администрацията съдържа в себе си и осигуряването на правото на защита на съответните участници в производството. По друг начин казано, ако административният орган действа винаги законосъобразно (правомерно) и целесъобразно (правилно) то не би имало нужда от последващо оспорване по административен или съдебен път на неговите актове, откази, действия или бездействия. Също така, това означава, че чрез разясняването на всички процесуални възможности, администрацията съдейства на лицето да избегне евентуално засягане на негови субективни права (например – чрез не-случване на процесуални  пропуски или грешки). Категоричността на Конституционния съд по отношение на служебното начало във връзка с правото на защита личи и от изричното посочване на адресатите на това задължение – органите на централната и местната изпълнителна власт. Вече не може да има и капчица съмнение, че част от служебното начало е задължението на администрацията да следи за правото на защита на участниците в административното производство. Ако не го стори, конституционната гаранция за правото на защита си е налице – чрез независимия и справедлив съд.

д-р Младен Младенов, 14 ноември 2014