Ролята на инспекторатите в публичния сектор е безспорна. Особено в последните години, те доказаха своята значимост при подпомагане на органите на държавна власт във връзка с предотвратяване и отстраняване на нарушения при функционирането на администрацията, за даване на  независима и обективна оценка на дейността на администрацията, и по отношение на подобряване работата на администрацията (каквато е тяхната цел, определена от законодателя) – съобразно чл.46, ал.2 от Закона за администрацията (ЗА).

            Правните възможности (нормативноопределени подходи) за дейността на инспекторатите са изрично посочени в чл.46, ал.4 от ЗА в единадесет алинеи. Понастоящем има нужда някои от тях да бъдат реализирани в приоритетен порядък, имайки предвид най-новите изисквания на българското законодателство.

            Към момента, стратегическа цел на българското държавно управление, подкрепена изрично и от законодателя, е въвеждането на комплексното административно обслужване (КАО). То е нормативно определено с последните изменения и допълнения на Административнопроцесуалния кодекс (АПК) в ДВ. бр.27 от 25 март 2014 година. Особеното на тази нова законова уредба е, че тя изисква спешност при прилагането й от страна на органите на държавна власт и техните администрации. Тази бързина е продиктувана от императивната разпоредба на § 12, ал.1 от Заключителните разпоредби към Закона за изменение и допълнение (ЗИД) на АПК, която е категорична – административните органи въвеждат комплексно административно обслужване не по-късно от една година от влизането в сила на този закон. Самият ЗИД на АПК в горния си законов текст посочва, че влиза в сила от 25 март 2014 година. Това означава, че комплексното административно обслужване трябва да бъде въведено към 25 март 2015 година. Тълкуването на думата „въвеждат“ трябва да бъде в смисъл, че трябва да са въвели, а не че започват процеса по въвеждането. Аргумент в тази насока е словосъчетанието „не по-късно“, което трябва да бъде разбирано като краен срок за реализацията на КАО. Същностната характеристика на всяка една законова уредба се състои именно в уреждането на обществените отношения по такъв начин, че да се избягват евентуални условности, несигурности и отлагания по прилагането й. Затова отлагателния срок на търпимост на горната разпоредба е едногодишен, но след изтичането му няма нормативни оправдания на липсата на реализация по въвеждането на КАО, в смисъл, че след 25 март  2015 година то трябва вече да функционира. Нужно е да се обърне особено внимание на правилното разбиране на института „административен орган“ в системата на българското позитивно право. Според § 1, т.1 от Допълнителните разпоредби на АПК, „административен орган“ е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон. Това означава, че инспекторатите в организациите на публичния сектор, които, макар и да не са от системата на изпълнителната власт (а извън нея, съобразно сложната архитектоника на институционалното изграждане на демократичните държави, базирано на концепцията на „разделение на властите“), на равно основание попадат под обсега на настоящето изложение.

            Именно тук би трябвало да се прояви огромното въздействие на инспекторатите върху останалите звена в организациите в публичния сектор, чрез целенасочени, перманентни и категорични действия и актове, които да дадат „импулс“ по законосъобразното, качествено и навременно прилагане на КАО.

            На първо място, инспекторатите са длъжни още сега да започнат извънпланови тематични проверки (арг.чл.46, ал.4, т.1 от АПК) по предприетите към настоящия момент действия, мерки и стъпки за реализацията на КАО. Това трябва да бъде извършено в контекста на точка четвърта от същия нормативен текст, която изисква от инспекторатите да следят за спазването на законите, подзаконовите и вътрешноведомствените актове за организацията на работата от служителите на администрацията. Стриктното прилагане на АПК попада именно в тези хипотези. Отначало трябва да се провери, дали останалите звена в организацията разбират смисъла на КАО, според легалната му дефиниция – „комплексно административно обслужване“ е това обслужване, при което административната услуга се извършва от административни органи, от лица, осъществяващи публични функции, или от организации, предоставящи обществени услуги, без да е необходимо заявителят да предоставя информация или доказателствeни средства, за които са налице данни, събирани или създавани от извършващия административната услуга първичен администратор на данни, независимо дали тези данни се поддържат в електронна форма или на хартиен носител (§ 1, т.5 от Допълнителните разпоредби на АПК). За по-дълбоко изясняване на концепцията, може да се ползва Базисния модел на комплексно административно обслужване, който може да бъде намерен в Интернет-страницата на Министерския съвет на Република България – Портал за обществени консултации, http://www.strategy.bg/Publications/View.aspx?lang=bg-BG&Id=155. Едновременно с това, трябва да се изследва, дали администрацията е наясно, че с новата алинея седма на чл.1 от АПК, е направено допълнение към предмета на този кодекс, а именно – извършването на комплексно административно обслужване. Също така, трябва да се отчете знанието на администрацията относно новия принцип в АПК, визиран в чл.13а, който посочва, че административните органи прилагат комплексно административно обслужване при предоставяне на административни услуги. Тоест, на етапа на извънплановата тематична проверка трябва да се изследва най-вече готовността на администрацията по прилагането на КАО и действителните мерки, реализирани понастоящем. Във връзка с това, инспекторатите са длъжни да направят предложения за нови или за изменение на вътрешноведомствени актове, регламентиращи организацията на работата и дейността на администрацията по отношение на въвеждането на КАО (арг.чл.46, ал.4, т.10 от ЗА във връзка с чл.13а АПК). Ако е нужно, трябва да се предложат и съответните обучителни мероприятия за органите на държавна власт и техните администрации по въвеждането и прилагането на КАО (арг.чл.46, ал.4, т.10 във вр.т.11 във вр.т.3, предложение трето от ЗА). Тук може да се ползват всички обучителни институции в България, които имат капацитет и подготвени курсове и семинари във връзка с КАО, например – Институтът по публична администрация, с Интернет-страция http://www.ipa.government.bg/, където дори вече е предвидена „Годишна среща на ръководители и експерти в административното обслужване на бизнеса и гражданите“ (мероприятието може да бъде открито на: http://www.ipa.government.bg/bg/events/godishna-sreshcha-na-rkovoditeli-i-eksperti-v-administrativnoto-obsluzhvane-na-biznesa-i. В доклада си до ръководителя на организацията в публичния сектор, във връзка с извършената извънпланова тематична проверка по КАО, инспекторатът е длъжен да даде независима и обективна оценка на дейността на администрацията по въвеждането на КАО. Тук би трябвало да се действа в синхрон със звеното за вътрешен одит в съответната администрация, което също трябва да е концентрирало своите усилия (подпомагане организацията за постигане на целите й – inter alia - съответствието със законодателството, вътрешните актове и договорите) по отношение на одит на комплексното административно обслужване, съобразно чл.5 от Закона за вътрешния одит в публичния сектор (ЗВОПС) във връзка с горепосочените разпоредби на АПК. Именно краткия едногодишен срок по въвеждането на КАО изисква в този случай да има съединяване на усилията на инспекторатите и на звеното за вътрешен одит в публичния сектор, които поначало са независими едни от други, както и от останалите звена в съответната администрация.

            На второ място, още сега трябва да се заложи в плана за работата на съответния инспекторат за 2015 планова комплексна тематична проверка по прилагането на КАО. Тя се налага от самия АПК, който очаква въвеждането на КАО към месец март 2015 година, и затова има планов характер. Тя има комплексен характер, понеже ще обхваща всички структури, дейности и процеси в администрацията във връзка с КАО (най-общо казано – целият „бек-офис“ заедно с „фронт-офиса“). Тематичният характер е именно с новата законодателна концепция за комплексното административно обслужване (което надраства „традиционното“ административно обслужване). Началото на тази проверка трябва да бъде предвидена в плана за 2015 година още в първите дни на месец януари, отчитайки факта, че към 25 март 2015 година, КАО вече трябва да е въведен (удачно е проверката да има краен срок към средата на март 2015).

            На трето място, в плана за 2015 (с индикативни срокове малко след датата 25 март 2015 година) годна на инспекторатите трябва да се отрази и една планова комплексна последваща проверка. Тя трябва да отчете дали съответните организационни звена са се съобразили с мерките, посочени от инспектората и от вътрешния одит във връзка с въвеждането на КАО, от предишни доклади и одитни доклади.

            На последно място, горните две – планова комплексна тематична проверка и планова комплексна последваща проверка – във връзка с КАО трябва да са концентрирани преди всичко върху разпоредбите на АПК. Например, трябва да се следи за това, администрацията да няма ограничително тълкуване на чл.29, ал.1 и 4 от АПК, като стеснява неоправдано формата на искането на откриване на производството, в свое удобство, но н ущърб на гражданите и бизнеса. Двете разпоредби са повече от ясни и имат императивен за администрацията, но алтернативен за другите правни субекти характер – ако в специален закон не е предвидено друго, искането за издаване на индивидуален административен акт се подава писмено или устно, като заявителят избира формата и начина на заявяване, както и че съобразно наличните технически възможности писменото искане и приложенията към него могат да се подадат по електронен път, лицензиран пощенски оператор, факс или по друг начин, оповестен от органа като технически възможен. От изключителна важност тук е проверката на спазването на чл.31, ал.6 от АПК, която е в смисъл, че когато искането се отнася за комплексно административно обслужване, то може да бъде подадено до всеки административен орган, който участва в него. Административният орган, пред който е подадено искането, образува производството. Взаимодействието с другите административни органи се осъществява по реда на наредбата по чл. 5а, ал. 1 от Закона за администрацията. Това означава, че трябва да се извършат документални проверки (тестове, check-ups, контроли, верификации) в деловодството, за да се изясни, дали се спазва това ново законово изискване, което е само и единствено в полза на търсещите административно обслужване правни субекти, но е в тежест на извършване на администрацията. Категорично, проверките трябва изрично да засягат спазването на правилото, че административните органи не могат да изискват предоставяне на информация или документи, които са налични при тях или при друг орган, а ги осигуряват служебно за нуждите на съответното производство (чл.36, ал.4 от АПК). Тук за начало може да се извършат няколко произволни контроли, базирани на представителна извадка от определено количество административни преписки, като акцентът е върху настройката за т.н. „ноторно известни факти“ (точният термин е „служебно известни факти“ – чл.57, ал.4, предложение пето от АПК). Последната цитирана законова норма изисква незабавно, но не по-късно от 7 дни, се решават преписките, които могат да бъдат разгледани на основата на доказателства, представени заедно с искането или предложението за започване на производството, или от друг административен орган, при който те са налични, или на основата на общоизвестни факти, служебно известни факти или законови презумпции. Наличната информация на хартиен носител при другия орган се предоставя в тридневен срок от поискването й, като срокът за произнасяне тече от датата на получаване на информацията. Служебното към момента на въвеждането на КАО уведомяване по смисъла на Закона за електронното управление се извършва незабавно.

По друг начин казано, инспекторатите трябва и понастоящем чрез своите правомощия да дисциплинират администрацията към въвеждането на КАО в едногодишен срок (изискуем от законодателя), а след това – към парадоксално кратки процесуални срокове при действието на вече въведеното и действащо КАО. 

Според § 12, ал.2 от Заключителните разпоредби на ЗИДАПК, спазването на срока по въвеждане на КАО (25 март 2015!) се възлага на главния секретар, съответно на постоянния секретар на отбраната и на секретаря на общината, а за Министерството на вътрешните работи – на министъра на вътрешните работи или на оправомощено от него длъжностно лице. Именно тук е огромният исторически шанс на инспекторатите да докажат, че са действително независими и независими в дейността си, както и че са на пряко подчинение само на министъра (аргументи от чл.46, ал.1 вр.ал.2 от АПК). Защото, те би трябвало да предложат образуване на дисциплинарно производство при констатирани нарушения на служебните задължения, както и на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (чл.46, ал.4, т.5 от АПК), както и да съставят актове за установяване на административни нарушения при констатирани нарушения от страна главния секретар, във връзка със задълженията и отговорностите му/й по въвеждането на КАО. Макар и да не е правно, управленски и обществено желателно, с оглед на досегашния емпиричен опит от работата на българската публична администрация и по правилата на здравия разум още от сега е ясно, че някои главни секретари няма да изпълнят горните си задължения по КАО. В такъв случай, тест за съответния инспекторат е да инициира дисциплинарни и административно-наказателни производства именно срещу главния секретар.

Всъщност, основната цел на комплексното административно обслужване е намаляването на бюрокрацията по отношение на гражданите и бизнеса. Точно в този смисъл е и т.5 в Препоръка на Съвета относно Националната програма за реформи на България за 2014 г. и съдържаща становище на Съвета относно Конвергентната програма на България за 2014 г. {SWD(2014) 403 final}, публикувано от Европейската комисия, Брюксел, 2.6.2014 г. COM(2014) 403 final. Инспекторатите могат и трябва да докажат отново своята важност за осъществяване на административен контрол, в контекста на общите национални и европейски тенденции при релацията „публични власти – граждани и бизнес“. Историческият момент с въвеждането и прилагането на комплексното административно обслужване дава на инспекторатите всички възможности за това.

©д-р Младен Младенов, 2014