ПРЕХОДНОСТТА НА СТАБИЛИТЕТА НА ДЪРЖАВНАТА СЛУЖБА

автор: д-р Младен Младенов

Една от митологемите в българското обществено съзнание е свързана с абсолютно погрешното разбиране, че „най-сигурна е държавната работа“, т.е. – че е достатъчно веднъж да придобиеш качеството на държавен служител, за да се чувстваш „защитен“ на пазара на труда от всякакви възможни турболенции – икономически, социални, политически и правни, свързани с трудовата заетост. И като обществена настройка, и като твърдение, и като резултат от каквато и да е аргументация, става въпрос за тотално невярна постановка, нямаща нищо общо с действителността, поради което се явява същностно илюзорна и концептуално несъстоятелна.

Формалноюридически постановки

Разпоредбата на чл.18, предложение четвърто от Закона за държавния служител (ЗДСл) категорично заявява, че изпълнението на държавната служба се основава на принципа на стабилитет, един измежду многото основни начала на правния институт на статута на държавния служител.

Въпреки своята категоричност, тази правна разпоредба е от вида на декларативните правни норми, защото не закрепява определено правило за поведение, а само провъзгласява правно желано основно положение във връзка с държавния служител. В този смисъл, тя не е регулираща правна норма (защото не съдържа в себе си определено правило за поведение), а също така не е и охранителна правна норма (защото не съдържа в себе си санкция за нарушаването си). Тя би трябвало да е императивна (категорична е по смисъл и не трябвало да се приема възможност за нарушаването й), а не диспозитивна (защото по изказа си не допуска различно правило за поведение).

Със сигурност нормата не е забраняваща (не очаква въздържане от правно поведение), не е задължаваща (не е видно кой правен субект трябва активно да я прилага – чрез правни действия), не е оправомощаваща (не е видно кой правен субект има възможността (може) активно да я прилага при наличието на правен интерес).

При внимателно изследване се стига до извода, че тя е и препращаща правна норма – според разпоредбата чл.81 от същия нормативен акт, наречена „стабилитет“ служебното правоотношение на държавния служител не може да бъде едностранно изменяно, освен в случаите и по реда, предвидени в този закон. В този смисъл, разпоредбата на чл.81 пък се явява дефинитивна правна норма (защото посочва съдържанието на смисъла, вложен от законодателя в понятието „стабилитет“).

Първоначалната редакция на Закона за държавния служител в контекста на неговите чл.18 и чл.81 очевидно е била неперфектна и практиката е изискала от законодателя по-прецизна правна уредба във връзка с института на „стабилитета на служебното правоотношение на държавния служител“. Очевидно е, че усилие в тази насока е направено с разпоредбите на чл.81„а“ до чл.81„в“ (с редакция на същия нормативен акт от 2006 година), и с изменения и допълнения на следващите по систематика разпоредби в същия закон. Накратко, там са уредени правните институти на преминаване на държавна служба в друга администрация, временно преместване в друга администрация, изпълняване на длъжност в институция на Европейския съюз, преназначаване в същата администрация, преместване в същата администрация поради служебна необходимост, заместване, преместване поради трудоустрояване, командироване в друго населено място, командироване в друга администрация, запазване на служебното правоотношение при преобразуване на администрация, както и производните от тях. Всички те обаче, свързани с изменение на служебното правоотношение (място, време, функции, отговорности и т.н.), са изградени върху фундамента за стабилитета на вече съществуващото служебно правоотношение. Само изключително лаическо тълкуване на горните разпоредби може да сугестира в насока, че държавният служител „вечно остава такъв“, макар и да може да има правна възможност за минимална промяна във връзка с някои от елементите на служебното му правоотношение.

Nemo ex suo delicto meliorem suam conditionem facere potest

В българското общество често се забравя горната юридическа максима, която е известна още от древното римско право, а именно: „Никой не може да черпи права от собственото си неправомерно поведение“ (позната също и като „Никой не може да черпи права от виновното си поведение“, „Никой не може да черпи права от собственото си противоправно поведение“ и други сходни като смисъл). Правните субекти в нашето общество в огромния брой от случаите имат инфантилно от юридическа гледна точка поведение. Най-схематично, то е изразено в очакването само да се ползват права, свободи и правни възможности, но да се отбягват задължения, отговорности или правни последствия.

Логично, тук се поставя простичкият от житейска гледна точка въпрос: Какво се случва, когато държавният служител не е трябвало въобще да придобива такъв статут или към момента вече не отговаря за изискванията към него? От житейска гледна точка идват и отговорите от юридически характер. Те само могат да бъдат разгледани под формата на хипотетични казуси. Формалната права уредба тук няма водещо значение. Правото, като система от общозадължителни правила за поведение, винаги дава повече от една възможност за действие. Интелигентното му „ползване“ предполага да не се злоупотребява с него, защото след време същото това право се връща като бумеранг върху злоупотребилия с него.

Това означава, че ако органът по назначаване злоупотреби със своите правомощия по закон и прекрати служебното правоотношение с държавния служител незаконосъобразно, то последният (ако потърси съдебна защита), ще бъде възстановен в длъжност по съдебен ред.

Ако обаче поначало не би трябвало да ползваш определени правни възможности, не може в един следващ момент да твърдиш, че те „неправомерно“ са ти били отнети. Напротив, първоначално (а за правото – никога), или в последствие (а за правото – при отпаднало основание), не са налице тези възможности, състояния или статуси, например – качеството на държавен служител.

Стабилитетът не е статична, а динамична величина

Много забавна (за неутралния наблюдател) е периодичната ситуация (разигравана в последните две десетилетия), при която общественото съзнание е затормозено от непрекъснатите вопли на „държавни служители“ за ситуации на уволнения, съкращения, оптимизация в държавната администрация и други подобни.

Както бе изложено вече по-горе, ако органът по назначаване е извършил нарушение на служебното и трудовото законодателство по отношение на даден държавен служител, защитата на последния може да бъде дадена само от независимата съдебна власт (ако бъде потърсена подобна защита). Общественото съзнание нито може да помогне, нито трябва да бъде ангажирано за това. Често обаче се касае за абсолютна злоупотреба от т.н.“държавен служител“, който знае, че при потърсена съдебна защита ще бъде постановено решение в смисъл, че правото не е на негова страна.

По друг начин казано – стабилитетът на държавната служба трябва да се отстоява постоянно. Той не може да бъде придобит – отсега-нататък. Той трябва да се доказва във всеки един момент на развитието на служебното правоотношение.

Нека все пак бъдат развити няколко от обещаните по-горе хипотетични казуси.

Първи казус

В даден исторически период, при доминирането в обществения живот на даден политически субект (субекти), определено физическо лице приема да бъде назначено за държавен служител (с влиянието и под давлението на горния политически субект), като самото лице знае, че не отговаря на условията за назначаване за държавен служител по чл.7 от Закона за държавния служител. Метафорично казано, това лице може да бъде припознато под придобилия напоследък гражданственост термин (нарицателно), образно свързван с обичани от хората симпатични насекоми, чиято зоологична класификация (таксономична единица) е изразена с латинският термин Coccinella septempunctata. Например, това лице не покрива изискванията на чл.7, ал.5 от закона, където категорично е указано, че на ръководни длъжности могат да бъдат назначавани само лица с висше образование. Тоест, лицето е приело да бъде назначено за директор, макар и да знае „че не може да бъде директор“. Органът по назначаване към момента на назначаването на този служител категорично е в нарушение на законодателството. Лицето също, защото горецитираната максима „Никой не може да черпи права от собственото си неправомерно поведение“ категорично е в сила по отношение на него/нея, понеже именно това лице най-добре от всички правни субекти на този свят знае, че правото не е на негова страна. Въпреки това, лицето се възползва от неследващи му се правни статуси, компетентности, права, привилегии и други подобни. Скоро (поради човешкият психологически феномен на „свикването“) не само това лице, но и другите правни субекти приемат всичко едва ли не „в реда на нещата“.

Правно желано е органът по назначаване (при същият си персонален състав) да „признае грешката си“ и да прекрати служебното правоотношение с това лице. Житейски наивно е да предположим, че това може да се случи в настоящия момент тук, при действащите морални и политически ценности.

Но, при следващ исторически момент, при нови социални и политически фаворити, органът по назначаване променя персоналният си състав, по преценка на управляващите политически субекти. Най-нормално е, този орган да провери политиката на човешките ресурси в организацията, която оглавява. Отчитайки фактът на извършеното правонарушение при назначаването на „нашия директор“, органът по назначаване е длъжен да приложи императивната разпоредба на чл.107, ал.1, т.7 от Закона за държавния служител, а именно – органът по назначаването прекратява служебното правоотношение без предизвестие, когато държавният служител е назначен при неспазване на условията по чл. 7 и нарушението съществува и към момента на прекратяване на правоотношението.

Особеното при правното регулиране на обществените отношения е, че то не се интересува от други, извън-правни аргументи. Затова чисто житейски и управленски аргументи, че „може да не е знаел, но вече се е научил – трябва да го запазим“, са невалидни. Абсолютно неприложими са и политически (партийни) аргументи за „политически реваншизъм“ и други подобни, изградени на твърдението „наши – ваши хора“.

За да стане ясно, още веднъж трябва да се акцентира на простичкото и задължително правило за поведение на органа по назначаване (орган на публична власт) – той трябва незабавно и безпрекословно да извърши едностранно прекратяване на служебното правоотношение без предизвестие. Това е юридическо правило за поведение, от вида на правно задължение. То прекратява правоотношение във връзка със служба, без да търси „виновно поведение“. Последният термин е чисто правен. Той има особена конотация, разбираема само за юристите. Най-общо казано, тук не се търси например неизпълнение на служебни задължения, неспазване на правила във връзка с изпълнение на служба, издаване на служебна тайна и т.н. Прекратяването на правоотношението е „обективно, безвиновно“, което значи – трябва да бъде извършено на основания, които са „извън“ двете страни по правоотношението.

Съвсем друго е положението от чисто житейска гледна точка. Много простичко, от житейска гледна точка е ясно, че към момента на назначаване на „нашия директор“, той/тя трябва да са знаели, че не заслужават този пост. Би трябвало да са знаели, че е въпрос на време, за да го загубят. И най-интересното е – могли са, според цитираната по-горе разпоредба на чл.107 от ЗДСл „да заличат“ нарушението, което съществува, тоест – да придобият висше образование. Екзистенциално погледнато, някои хора са свикнали само да получават наготово, и дори когато са „незаслужени късметлии“, не полагат последващи усилия да заслужат това „особено немотивирано професионално щастие“.

При прекратяване на служебното правоотношение с това лице, правилното му поведение трябва да е в две насоки. Първата (юридическа) насока би трябвало да бъде – неоспорване на акта за прекратяване на служебното правоотношение, понеже не са налице материалните предпоставки по чл.121 и следващи от Закона за държавния служител (макар и във всеки отделен казус може да са налице една или няколко такива предпоставки, но от процесуален характер). Втората (рационална) насока би трябвало да се прояви в пълното приемане на реалността – „незаслужено бях, остава ми само споменът за това“.

Втори казус

Накратко, тук може да бъде разгледан правният институт на срока на изпитване, като основната хипотеза е визирана кратко и ясно в чл.12, ал.1, изречение първо от Закона за държавния служител – когато кандидатът се назначава за първи път на държавна служба, в едногодишен срок, считано от датата на встъпване в длъжност, органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие.

Тук може да бъде цитирана перфектна съдебна практика по въпроса, изразена категорично в Решение № 14426 от 5 ноември 2013 г. на Върховния административен съд на Република България по административно дело № 1932/2013 г., V отделение, докладчик съдията Диана Добрева: „Режимът на изпитване на държавните служители, предвид целта на чл. 12, ал. 1 ЗДСл, е да бъде дадена възможност на органа по назначаването да отстрани евентуални неудачи при назначението на държавния служител, след като провери и опознае неговите професионални и служебни качества“.

Неудачният избор на органът по назначаване може да бъде „поправен“ в горния едногодишен срок, отново на „безвиновно основание“. Тоест, тук не се търсят грешки, нарушения или дисциплинарни простъпки, а се прави управленска преценка дали кандидатът за държавен служител има необходимите качества да заема такава позиция. При липсата на подобни качества, органът е в правото си да прекрати въз основа на „обективни“ причини правоотношението с него.

Отново става въпрос за чисто правно отношение. То не може да бъде аргументирано с политически, партийни, личностни или други подобни мотиви – нито от органа по назначаване, нито от кандидатът за служебно правоотношение. Поведението на последният, при вече прекратено служебно правоотношение би трябвало да бъде: „опитах, не успях, трябваше да бъда по-добър“.

Трети казус

Друга хипотеза на едностранно прекратяване от органа по назначаването на служебното правоотношение без предизвестие би била тази по чл.107, ал.2 – органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие с държавен служител, получил възможно най-ниската годишна оценка на изпълнението на длъжността в едномесечен срок от получаване на окончателната оценка.

Макар и субективна, тази оценка (атестиране) няма как да бъде фрапантно разминаваща се от действителното положение на нещата. Текстът на чл.76 в ЗДСл дава достатъчно гаранции в тази насока. Например, първата точка в алинея пета е базирана на обективни критерии от типа на „резултати към цели/задачи“, което само по себе си е измерителят „ефективност“ и тук свободни интерпретации са по-скоро невъзможни. Повече субективизъм позволява втората точка, която измерва компетентностите, но те включват в себе си и потенциални (все още непроявени) такива. За вече проявените обаче има доказателствено начало, тоест – за тях може да се води спор.

Деветата алинея дава право на оспорване -. в седмодневен срок от запознаване с направената му оценка държавният служител може да я оспори пред контролиращия ръководител, като подаде мотивирано писмено възражение. Именно тук би трябвало да се защитават личните правни интереси, чрез систематична и подробна аргументация. Това обаче няма как да стане, ако няма изпълнени задачи, постигнати цели или пък не са доказани никакви компетенции. Образно казано, ако си „уреден за държавен служител“, въпрос на време е да загубиш това си качество. Тук стабилитет няма, просто защото „не си за това място“, и това трябва да е житейски възприемливото поведение на „несъстоялия се държавен служител“.

Summa summarum

Разгледан в неговата цялост, институтът на стабилитета на служебното правоотношение на държавния служител е неперфектен както от юридическа, така и от екзистенциална гледна точка.

Правилната настройка за разбирането му от правна гледна точка може да се появи само при наличието на здрава ценностна система – личностна и обществена.

Не е разумно да се живее с очакването, че с „късмет“ (чрез непотизъм, партийни назначения, чиста случайност) може да се придобие публична функция и доходи от публични източници. Статутът на държавния служител трябва да е наистина заслужен, на нормативните основания за това. Затова е не само ирационално, но и непредизвикващо никакво съчувствие (правно и житейско) поведение на „жертва“, когато „лошият късмет“ води до прекратяване на служебното правоотношение.

Казано по възможно най-опростен начин – който първоначално не отговаря на изискванията за държавен служител или в един момент не отговори на тях или ги наруши, „никога не е бил държавен служител“, и поради тази причина не се ползва от института на стабилитета на държавната служба. В такива случаи, той се превръща в своята противоположност – нетрайност на държавната служба.

Всички персони, които смятат, че могат да оцелеят житейски, като играят ролята на хитрец, би трябвало вече да са наясно, че това не може да продължава перманентно в публичния сектор, най-малкото поради това, че там се разходват обществени средства (за което има по-сериозен одит), налице са ясни управленски очаквания (често нормативно закрепени) и има силен граждански натиск (най-вече в областта на административното обслужване). По друг начин казано – ако някой желае да бъде държавен служител, трябва във всеки един момент да е готов да доказва, че действително заслужава такъв правен статут. Затова не е налице никаква стабилност на държавната служба. Тази стабилност (в смисъл – на сигурност), трябва да се изгражда във всеки един присъствен ден на държавния служител.

Естествено, горното изложение не се отнася за мнозинството от държавните служители в България, които са образовани, компетентни, професионално подготвени, отговорни, изпълнителни и ангажирани в ежедневната си работа, поради което при тях е налице действителен стабилитет на държавната служба, който не би трябвало да бъде накърнен от каквито и да е бъдещи събития извън тях.

© Младен Младенов, 3 март 2014 г.

автор: д-р Младен Младенов

В Европейският Антикорупционен доклад (European Commission, Brussels, 3.2.2014, COM(2014) 38 final, Report from the Commission to the Council and the European Parliament, Anti-Corruption Report), в Приложението за България (Annex Bulgaria to the EU Anti-Corruption Report) от същата дата на стр.6 е посочено, че „…антикорупционните звена остават откъснати и с отсъствие на независимост и външен контрол…Инспекторатите на министерствата се нуждаят от повече аналитичен капацитет, за да работят проактивно…Не е ясно в каква степен министерствата прилагат методологията за оценка на риска…“.

В тази си част, Антикорупционният доклад потвърждава изложеното в публикуваната на 7 юни 2013 година в Интернет-страницата на Професионалното обединение на държавните служители (ПОДС) статия „Време е инспекторатите и вътрешният одит в публичния сектор да се активизират“.

От горната текстова извадка, с оглед на спазването на ценностите на върховенството на закона и защита интересите на данъкоплатците в Република България и Европейския съюз, трябва да се направят съответните изводи и да се предприемат решителни и незабавни мерки в следните насоки:

Първо, инспекторатите в публичния сектор трябва „да се включат“ (за да не бъдат „откъснати“) по-активно в работата на съответните звена от специализираната и общата администрация. Това може да бъде постигнато чрез оправомощаване на служителите от инспекторатите за перманентно участие в ежедневната работа на други структурни звена в администрацията, като по този начин, чрез подхода ad hoc да се постига по-голяма увереност за възпиране на евентуални корупционни практики.

Второ, трябва да се работи към формирането на действителна увереност в служителите на инспекторатите за тяхната независимост от всички други висшестоящи им органи и служители, освен съответния министър и съответния ръководител на инспектората. В такъв случай, колкото и „еретично“ да изглежда на пръв поглед, в своята антикорупционна дейност те не дължат никакво подчинение нито на заместник-министри, нито на главни секретари, още повече – на директори на дирекции. В най-абстрактната си форма, тази независимост изисква съобразяване само с фактите и приложимия закон (повече в тази насока – в статиите „Латентните измерения на принципа на законност в поведението на държавните служители“, от 26 ноември 2013 и „Лоялността на държавните служители“, от 3 януари 2014, и двете – публикувани в Интернет страницата на ПОДС).

Трето, външният контрол върху антикорупционните звена по смисъла от горния цитат в Антикорупционият доклад е насочен най-вече към разследващи, контролни и одитиращи институции, които се намират вътре или извън изпълнителната власт, и в този смисъл е с адресат към общото разбиране в правовата  и демократична държава за „власт възпира власт“. По този въпрос би трябвало да се замисли както законодателят, така и всеки друг орган на държавна власт, ако притежава такива правомощия (които по дефиниция включват не само права и правни възможности, но и задължения и отговорности).

Четвърто, абсолютно на място е изводът, че „инспекторатите на министерствата се нуждаят от повече аналитичен капацитет“. Това би трябвало да бъде разбирано в буквалният му смисъл. Към служителите в инспекторатите трябва да има в пъти по-завишени изисквания още при назначаване и атестирането от който и да е друг служител от останалите звена в организацията в публичния сектор. Това е така, поради простата причина, че те няма как да извършват своята дейност (в това число – и антикорупционната такава), ако не са запознати в детайли с работата на което и да е тяхно „подконтролно“ звено. По друг начин казано – всеки един служител от инспектората трябва да притежава такива знания и умения, които да го ориентират бързо, вярно и точно в съответната дейност, функция, програма и звено, по отношение на които прилага антикорупционни мерки. Един прост критерии за проверка тук би бил следният – ако служителят от инспектората може да свърши работата на служител, чиято работа проверява за наличие или липса на корупционни практики, то той е компетентен да извърши тази проверка. В противен случай, този служител от инспектората е некомпетентен. Той незабавно трябва да се пренасочи в друго звено от организацията (естествено, ако има капацитет дори и за там). Базовите необходими знания на служител в инспектората са следните: познаване в дълбочина на приложимото законодателство; отлично владеене на контролните и близките до тях одиторски подходи; владеене на поне един от най-използваните езици на Европейския съюз (за да може ежедневно да бъде в крак с европейските тенденции); систематични знания за оценка на риска и за борба с измамите. Ценностната система на всеки служител от инспектората трябва да бъде извън всякакво съмнение и да отговаря на най-високите европейски стандарти – в този смисъл, интегритетът на този служител (в най-общ смисъл – единство между думи и дела) трябва да е с категоричен стабилитет, при който моралният императив е обвързан в здрава деонтологична система на професионалният му дълг. Не на последно място, всеки служител в инспектората трябва да притежава умения за аналитично мислене и действие, което означава, ни повече, ни по-малко – здрава логика, изградена на релацията на причината и следствието, анализа и синтеза, класификацията на понятията и фактите, и други подобни. Именно тук акцентира докладът – върху очакваната възможност не само за изводи, но и за действия от страна на служителите в инспекторатите.

Пето (като следствие от горното), е очакването да се действа, а не да се очакват указания. По същността си, инспекторатът, както е закрепено в чл.46 от Закона за администрацията, е на пряко подчинение на министъра. Това обаче съвсем не означава, че инспекторатът може да бездейства, ако няма указания от министъра. Напротив, посочената разпоредба изключително подробно описва правомощията на инспектората. Това означава, че той може да действа ex lege et ex officio (по силата на закона и служебно). Всякакъв друг прочит на посочения законов текст означава или пълно правно неразбиране, или превратно тълкуване на законовата норма чрез избягване на императивен законов ангажимент.

Шесто, цитираният текст „не е ясно в каква степен министерствата прилагат методологията за оценка на риска“ реално показва изключителната слабост от гледна точка на административен капацитет в инспекторатите. Оценката на риска (особено в сложната, многопластова и взаимозависима съвременност) предполага едни интердисциплинарни знания, свързани с области от правото, икономиката, социологията, политологията, публичната администрация, одита, счетоводството, статистиката, мениджмънта и други подобни. Дори и най-перфектната методология за оценка на риска остава „само на хартия“, ако няма кой да я приложи на практика. Това е още едно основание за изключително високи изисквания към всеки служител от инспекторатите в публичния сектор.

Като заключение може да се приеме, че инспекторатите трябва да бъдат разглеждани като „имунната система“ на организациите от публичния сектор в България. Тяхната роля за възвръщане на доверието на българските граждани, на европейските институции и на останалите държави членки на Европейския съюз в българските публични институции е ключова. Важна част от правомощията им е антикорупционната дейност. За да има реални резултати от нея обаче, трябва да се предприемат някои законодателни промени с оглед на тяхната по-силна независимост, но също и управленски решения за изграждането им само и единствено от ерудирани, опитни, действени, отговорни и високоетични служители.

©д-р Младен Младенов, 4 февруари 2014

автор: д-р Младен Младенов 

Отдавна би трябвало окончателно да е развенчан митът, че „нямаме закони“. Напротив – българското законодателство е една от най-модерните и систематично уредени системи, поради простата причина, че в процеса на присъединяване на Република България към Европейския съюз и при вече 7-годишното ни пълноправно членство в Съюза, нашето законодателство бе хармонизирано почти напълно с правото на ЕС и на държави-членки на ЕС, тоест – с „европейското правно пространство“, което безспорно е най-прогресивният и сложен правопорядък, съществувал досега.

Действителният проблем произтича от простият факт, че имаме писано законодателство, което не се прилага на практика. Често става въпрос за непознаване, неразбиране или погрешно интерпретиране на правни институти, принципи и норми. За съжаление, в немалко брой от случаите става въпрос за ценностно противоречие между разпоредбите на действащото законодателство – от една страна, и вътрешна личностна мотивация, съответстваща на общо разпространен морал – от друга страна.

Именно такъв тип противоречие от идеен характер е налице при института на лоялността на държавните служители.

Още в чл.2, ал.1 на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация е отразено inter alia, че дейността на служителите се осъществява при спазване принципа на лоялност. Нормата е производна на разпоредбата на чл.18 от Закона за държавния служител (от гледна точка на йерархията на нормативните актове като че е налице парадокс – в случая законът е по-висок нормативен акт от кодекса, по силата на делегиращата разпоредба на чл.28, ал.1 и 2 от Закона за държавния служител). От друга страна пък, и двата нормативни акта изрично се позовават на изискването за лоялност, което автоматично означава, че този принцип е базисен за разбирането за държавната служба.

Проблемът обаче се корени именно тук. Държавата се развива по европейски модел (нормативно и институционално), но обществото и голям брой от гражданите са застинали в ориенталско-деспотичен модел (като вярвания, идеи и атитюди).

Двата модела са несъвместими. Те се съотнасят един към друг като материя към антиматерия. Резултатът от сблъскването им винаги е анхилация (пълно унищожение), като крайният резултат от съприкосновението е нулев. Това е достатъчно обяснение за ниското ниво на доверие на българските граждани към институциите (общоизвестните факти не се нуждаят от доказване).

Европейският модел на държавната служба понастоящем се основава на фундаментите на правовата и демократичната държава, демокрацията, равенството, правата на човека, ефективност, професионализъм, безпристрастност, отчетност, публичност, прозрачност, последователност, предвидимост и т.н. Тези принципи не са пожелателни, а са реално съществуващи и приложими. Най-общо казано, държавният служител (от европейски тип) е квалифициран и почтен, доказал се сам професионалист, който следва предписанията на закона и прилага същия по отношение на всички правни субекти по безпристрастен начин, като категорично носи отговорност за своите актове и действия.

Обратно – ориенталско-деспотичният модел на държавна служба предполага непотизъм (шуробаджанащина, връзкарство) при назначаване на служба и последващи неаргументирани, непоследователни и непредвидими актове и действия, мотивирани от всичко друго, но не и от върховенството на закона, демокрацията, равенството и човешките права. Това е така, понеже в традиционен исторически контекст тук държавната служба е клиентска служба, базирана на патронажа. Патронът е лице, което притежава власт, средства или контакти, и което се „грижи“ за друго лице в по-ниска обществена позиция, наречено клиент. От своя страна клиентът е длъжен да бъде „верен“ на своя патрон и да му бъде от „полза“ винаги, когато последният пожелае. Именно по този начин и изключително превратно се разбира лоялността на държавния служител в голяма част от българските публични институции, както и в масовото обществено съзнание и морал.

Изопачената форма на множество назначения на държавни служители води и до последващи правни и институционални извращения. При ориенталско-деспотичният модел на държавна служба въобще нямат значение личните, образователни и професионални качества на кандидата за държавен служител, важно е да е „човек на патрона“. Впоследствие, вече назначено за държавен служител, за подобно лице нямат значение никакви законови принципи, норми и процедури, а единствено важна е „волята на патрона“. Подобна функционална дуална ненормалност взривява не само държавната служба, но и правовия и институционален ред, а като последствие – и демократичните устои на обществото.

Макар и да няма легална дефиниция за „лоялност“, тя може спокойно да бъде изведена (в най-същностното от множество си измерения) от чл.5, ал.2 на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация – при изпълнение на служебните си задължения служителят следва поведение, което създава увереност у органите, чиято дейност подпомага, че могат да му се доверяват и да разчитат на него. Елементарната грамотност и здравият разум ни навеждат на мисълта, че тази увереност на органите (еднолични или колегиални) е абстрактна и нефиксирана във времето, тоест – касае не персоните, които временно заемат длъжността на едноличен или член на колективен орган на власт, а самата институция, разбирана като визия, мисия, стратегия, правомощия, правила, процедури, практики и т.н. Доказателство за това е един прост факт, който също не се нуждае от доказване поради това, че е факт от живота („опитно правило“) – дори и в първия ден на заемане на длъжност, всеки нов орган на власт вече знае на кого от служителите може да има доверие, понеже доверието съществува в самата организация, и няма нужда предишният орган на власт „да го завещае“ на новия такъв. По обратния път на логика е видно, че лоялността е към правовия ред, който прилага институцията, а не към определени лица, които временно я представляват в качеството си на органи на държавна власт.

Впрочем, същото се налага и от внимателното тълкуване на един законов текст. Разпоредбата на чл.4, ал.1 от Закона за държавния служител изисква поведение в следната поредност: държавният служител при изпълнение на своята служба се ръководи от: закона и законосъобразните актове на органите на държавната власт; спазването и защитата на правата, законните интереси и свободите на гражданите; интересите на държавата. За да е ясно, на първо място законодателят поставя закона, тоест – един неутрален регулатор на обществени отношения, важащ са всички, без изключение (концепцията за правова държава и върховенство на закона). На второ място са законосъобразните (sic!) актове на органа на държавна власт, което автоматично изключва следване на незаконосъобразните такива, независимо от това колко високопоставен е този орган на власт. На трето място са поставени гражданите като висша ценност на демократичната и правова държава. И чак на последно място (sic!) са поставени интересите на държавата, защото, от каквато и гледна точка да бъде разгледана същата в европейски контекст, тя не е приоритетна (пример – отношение граждани-държава в национален контекст, пример – частичен отказ от държавен суверенитет в контекста на Европейския съюз и т.н.).

Точно обратна обаче е ценността на държавата в ориенталско-деспотичният модел на държавна служба – тя е на първо място сред всички ценности, понеже и патронът, и клиентът се стремят да се обогатят неправомерно чрез досег до публичните ресурси, които по дефиниция се администрират от държавата. Затова при този модел лоялността на държавния служител се разбира като безкритична и ирационална вярност към патрона, който му е осигурил мястото на държавен служител. Горчивият парадокс се корени в това, че този вид „лоялност“ е налице, само докато патронът притежава възможност да борави с публичните ресурси. Загуби ли тази възможност, той губи изцяло и „лоялността“ на т.н.“държавен служител“. От своя страна път, последният незабавно започва да търси нов патрон, като по всякакъв начин (кариеристично и лицемерно) се стреми да създаде „увереност“ и „доверие“ на базата на лични отношения, а не на принципни такива.

Изводите от горното изложение могат да бъдат систематизирани в следните насоки:

Първо, при демократичната и правова държава от европейски тип (каквато Република България по всички нормативни актове и международни договори е), държавният служител е лоялен към законността, правата и свободите на гражданите, и целите на институцията, но не и персонално на личностите, действащи като органи на власт (еднолични и колективни), понеже същите по дефиниция са временни (изборни или назначаеми, по принцип с определен мандат). На по-ниско ниво същият принцип би трябвало да важи и за лоялността на държавния служител към прекия ръководител.

Второ, изключително опростенческо е виждането, че има съвпадение между органа на власт и личността (личностите), която изпълва персоналния състав на този публичен орган. Едно служебно качество (дори и от най-висш ранг), не добавя стойност към която и да е личност, понеже по принцип е временно (дори и да вземем за пример пенсионната възраст). Обратно, една почтена, ерудирана и резултатна личност добавя силна принадена стойност към която и да е институция, особено ако е орган на власт (понеже увеличава доверието към институцията, тоест – повишава легитимността й).

Трето, лоялността към личност, която е орган на власт от страна на държавен служител е индикация за риск, понеже може да се очаква следване на лична воля, а не на нормативните изисквания при изпълнение на държавната служба.

Оттук могат да се направят следните предложения към законодателството или към добрата практика в сферата на държавната служба:

Първо, да бъде разработена единна система за лоялност на държавните служители, която да отчита по ясно разписани критерии лоялността към разпоредби, процедури и ценности, при ясно разграничаване от псевдо-лоялността към личности. Това би могло да се постигне чрез „стрес-тест“, базиран на контролирана ситуация на предварително известни на ръководството на организацията незаконосъобразни разпореждания от прекия ръководител и сравняване на резултатите от тях с нормативните изисквания (като трябва да са налице пълни гаранции, че актът, действието или бездействието няма да се реализира в действителност).

Второ, всеки орган на държавна власт би трябвало да се освобождава от държавни служители, които са показали лоялност към личности, а не към законността, правата и свободите на гражданите, ценностите на правотата и демократична държава и целите на институцията. Обратното също е необходимо – не трябва да се назначават такива държавни служители, независимо колко са „лоялни“ към момента на желанието им за назначаване, без да притежават необходимата почтеност и квалификация за това.

Трето, органите на държавна власт трябва високо да ценят държавните служители, които упорито и всеотдайно защитават законността, дори това понякога да изглежда (на пръв поглед) като неподчинение. Всъщност, подобно поведение на държавните служители „пази гърба“ на органа на власт и повишава неговата легитимност в лицето на обществото. Именно това е споменатата по-горе увереност у органите, чиято дейност подпомага държавния служител, че могат да му се доверяват и да разчитат на него.

Последно, органите на държавна власт трябва да разработят системи и добри практики за непрекъснато повишаване на материалните и нематериални стимули на действително почтените, квалифицирани, ерудирани, работоспособни и отговорни държавни служители (каквито са повечето работещи в публичните институции и понастоящем).

автор: д-р Младен Младенов 

Проблемите, свързани с тази „латентност“ могат да бъдат породени при отделното и/или едновременно действие на следните причини:

Първо, неголям брой държавни служители притежават юридическо образование, което би им позволило да са запознати с цялостната правна система, за да я следват стриктно във всичките й изисквания. Всъщност, всяко едно лице, което е придобило качеството „държавен служител“, вече може да бъде разглеждано от гледна точка на неговите професионални проявления „като юрист“ (защото всекидневно прилага действащото законодателство). Но това съвсем не означава, че по този начин държавният служител – не-юрист „вече познава правото“. Тук на помощ идва екипната работа в държавната администрация, защото във всяка администрация от публичния сектор има назначени лица с юридическо образование.

Второ, стриктното изпълнение на служебните задължения предполага не само буквално прилагане на действащите правни разпоредби (спазване на буквата на закона), но и нещо повече – следване на общите конституционни и законови принципи (следване духа на правото). По друг начин казано – държавните служители са длъжни да направят дори и малко повече от необходимото (това, което е изрично и точно записано в правната норма), за да спазят целите на нормативните актове. За това е нужно не само буквално, но и разширително тълкуване в правото, особено когато се отнася за такива негови измерения, които са свързани с конституционните права и свободи на гражданите, конституционния правов ред, борбата с престъпността и корупцията, обществения мир, както и други висши ценности в правото.

Трето, за огромно съжаление, налице е явна тенденция за педантично и формално изпълнение на служебните задължения, ограничено само до „крайно необходимото“, свързано със срокове и количествени измерители на дейността. Понякога не е налице свързване на изпълнението от страна на държавния служител на неговите професионални задължения с целите на закона, с мисията и визията на органа на държавна власт и неговата администрация, със същността на държавната служба и нейната значимост за държавата и обществото. Неглижира се фактът, че държавният служител е „представител на държавата“ пред гражданите и бизнеса, следвайки органа на държавна власт, който подпомага при изпълнение на възложените му от закона правомощия. Често не се разбира, че статутът на държавния служител не е само „служба“, но и „мисия“.

Без претенции за изчерпателност, следвайки разпоредбите на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация (по-нататък в изложението – „Кодекса“), ще бъдат дадени примери, с които ще се илюстрират латентните измерения на принципа на законност в поведението на държавните служители при действията им по служба.

Първи казус: Орган на държавна власт си позволява публично да заяви, че ще прекратява служебни правоотношения с държавни служители, които изразяват своята гражданска позиция в извънработно време. В случая, лицата с юридическо образование, както и служителите от звеното „Връзки с обществеността“ при администрацията на същия този орган са били длъжни предварително да убедят този орган, че подобни изказвания са абсолютно недопустими и противоправни, защото влизат в директно противоречие със защитени от Конституцията на Република България, международния правов ред на Правовите и Демократични държави и Правото на Европейския съюз права и свободи. Това тяхно задължение произтича пряко от разпоредбите на чл.2, ал.1, предложение първо (дейността на служителите се осъществява при спазване принципите на законност…), ал.2 (служителят изпълнява служебните си задължения при строго спазване на законодателството в Република България, като съдейства за провеждането на държавна политика, основаваща се на принципите на правовата държава) и ал.3 (служителят в зависимост от функциите, които изпълнява, осъществява действия, предлага и взема решения, водещи до елиминиране на произвола и укрепване на доверието в държавните институции) от Кодекса. Тоест, комплексното действие на посочените разпоредби изисква законността да бъде защитена чрез убеждаване на държавния орган да следва такова намерение относно държавната политика, което да води до елиминиране на произвола (във връзка с прекратяване на служебни правоотношения). Тук дори „лоялността“ (по смисъла на предложение второ на чл.2, ал.1 от Кодекса) би трябвало да се разбира интелигентно – не „послушно мълчание и изпълнение“, а категорично отстояване на действащия правов ред по отношение на висшите му ценности – права и свободи, чрез настоятелно, аргументирано, търпеливо, убедително и неотстъпчиво подпомагане на органа на държавна власт към единственото вярно и законосъобразно положение – държавната политика, независимо в кое нейно измерение (включително и по отношение на държавните служители) е подчинена на висшите ценности на Правовата и Демократична държава. Не само действия противни на тези ценности, но и изказвания, дори и мисли в тази насока са недопустими поради тяхната противоправност.

Втори казус: При издаване на актове, при случване на договори или при каквито и да е правни действия, органът на власт нарушава или би нарушил действащи правни разпоредби (например – във връзка с обществените поръчки или разпореждане със средства по европейски програми или фондове). Държавният служител, работещ по съответния случай би трябвало по всякакъв начин да възпре органа на държавна власт от подобни противоправни актове, договори или действия. Със сигурност обаче, би трябвало категорично да откаже участието си в подобни ситуации, защото би нарушил правовия ред. Това поведение е изрично изискуемо от втората и третата алинея на чл.24 от Закона за държавния служител, които са категорични, че държавният служител не е длъжен да изпълни неправомерна заповед, издадена по установения ред, когато тя съдържа очевидно за него правонарушение, както и че той може да поиска писмено потвърждаване на служебния акт, когато в отправената до него устна заповед се съдържа очевидно за него правонарушение. Трябва да се отбележи обаче, че дори „писменото потвърждение на служебния акт“ не оправдава държавния служител при явно неправомерните действия впоследствие, защото очевидността на правонарушението от субективна страна на съответния състав на наказуемото деяние ангажира по-тежката отговорност на дееца, която е лична (в случая – на държавния служител). Тук са приложими с пълна сила горните тълкувания във връзка с Кодекса, както и съответното изискуемо поведение на държавния служител по отношение на органа на държавна власт, в чиято администрация се намира.

Трети казус: Според чл.8, ал.1 от Кодекса, служителят противодейства на корупционни прояви и на други неправомерни действия в държавната администрация. Разпоредбата трябва да се тълкува разширително – под „държавна администрация“ тук трябва да се разбира не само тя, но и самия орган на власт, която тя подпомага при изпълнение на държавната политика. Това е така, защото органът на власт е самата институция, а не конкретното лице/лица в едноличните или колективни органи на власт. Тоест, „лоялността“ по смисъла на чл.2, ал.1, предложние второ от Кодекса е дължима на органа (министър, комисия, областен управител, кмет и прочие), а не на съответните лица, които временно запълват персоналния състав на тези институции на публична власт. Задължението тук е категорично разписано – държавният служител се противопоставя чрез противодействие на корупционните прояви и неправомерните действия, тоест – възпира ги по всякакъв възможен законосъобразен начин. На друго основание, тази „лоялност“ се отнася към правовия ред въобще, тъй като е налице законовата презумпция, че „Държавата действа винаги законосъобразно“. Този постулат е разпознаваем и като „Принцип на легитимните очаквания“. Правните субекти очакват винаги и единствено законосъобразни актове и действия от органите на държавна власт. Затова служителите, които подпомагат тези органи при осъществяване на възложените им от закона правомощия са длъжни да действат само в посока на законосъобразни такива. Оттук следва, че „лоялността“ е към Правовата държава, а не персонално към лице, което е временно орган на държавната власт (и от което се очаква законосъобразност).

От горното изложение на проблематиката се извежда следната класификация на възможното (при един, повече или всички от посочените избори) законосъобразно поведение на държавния служител при тези или други подобни казуси, а именно:

Първо, упорито и мотивирано убеждаване на органа на държавна власт към правомерно и целесъобразно поведение при следване на държавната политика и прилагане на правомощията му.

Второ, отказ за изпълнение на неправомерна заповед, като тук трябва категорично, сериозно, аргументирано, пълно, точно и ясно да се отрази в особено мнение какво е възможното законосъобразно поведение по отношение на заповедта и в какво именно се корени нейната неправомерност.

Трето, използването на всички възможности по Глава осма „Предложения и сигнали“ на Административнопроцесуалния кодекс, в контекста на чл.107, ал.4, където ясно е разписано, че сигнали могат да се подават за злоупотреби с власт и корупция, лошо управление на държавно или общинско имущество или за други незаконосъобразни или нецелесъобразни действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица в съответните администрации, с които се засягат държавни или обществени интереси, права или законни интереси на други лица. Вън от този общ процесуален закон могат да се подават сигнали и по силата на съответните специални закони, според компетентността на други органи на държавна власт, за нарушения в областта на действие на органите, осъществяващи публичноправни функции.

Четвърто, като краен изход, държавният служител има възможността да прекрати служебното си правоотношение с органа на държавна власт, за да не участва в неправомерни действия и актове.

Последно, при нарушения от особено тежък порядък държавният служител е длъжен да спази незабавно и стриктно разпоредбите на чл.205, ал.1 и 2 от Наказателно-процесуалния кодекс, които изискват по категоричен начин едно и също правомерно поведение. Алинея първа е в смисъл, че когато узнаят за извършено престъпление от общ характер, гражданите са обществено задължени да уведомят незабавно орган на досъдебното производство или друг държавен орган. Втората алинея доразвива това изискуемо от законодателя поведение в насока, че когато узнаят за извършено престъпление от общ характер, длъжностните лица трябва да уведомят незабавно органа на досъдебното производство и да вземат необходимите мерки за запазване на обстановката и данните за престъплението.

Като заключение трябва да се подчертае, че латентните измерения на принципа на законност в поведението на държавните служители са „неявни“ само за тези държавни служители, които все още не са достигнали до идеята, че държавната служба в контекста на Правовата и Демократична държава, член на Европейския съюз предполага едно високо ниво на отговорност. Върховенството на закона се изгражда чрез неотменното спазване не само на буквата, но и на духа му. За постигането на тази висша ценност, не само органите на власт, но и всеки един държавен служител е призван да действа категорично и безусловно при законосъобразното изпълнение на държавната служба. Някои понятия вече не са това, което са били в миналото. Например, лоялността вече се разбира като „преданост към законността, държавата и законите“, а не като „вярност към определено лице, което е на власт“. Държавният служител трябва да помни и стриктно да следва концепцията, че Върховенството на закона е възможно само и единствено тогава, когато действа по отношение на всички. Това означава, че с още по-голяма сила действа и по отношение на органите на държавна власт, които трябва да го прилагат, осигуряват и гарантират. Точно затова държавните служители, част от администрацията на органите на държавна власт са законово задължени да процедират само по такъв начин, че крайните актове и действия на техните органи на власт да са само и единствено законосъобразни. Тогава би имало видим принцип на законност в поведението на държавните служители, и всякаква възможна „латентност“ по отношение на законността не би трябвало дори да се поставя на разглеждане.

д-р Младен Младенов, 24.11.2013 година, София

За автора:

Младен Младенов притежава магистърски степени по „Право” и по „Охрана на обществения ред и борба с престъпността” от Академията на МВР – София, по „Публични финанси” от Университета за национално и световно стопанство – София и по „Науки за мениджмънта” от Университета в Лиеж, Белгия. Докторската му дисертация по политология в Софийския университет „Св. Климент Охридски” е на тема „Управление на конфликти. Методи за алтернативно разрешаване на спорове в данъчния процес (в контекста на приходната администрация)”. Има множество специализации в Австрия, Белгия, САЩ, Индия, Унгария, Ирландия и други страни. Преподава в Югозападния университет „Неофит Рилски”, в Нов български университет, в Института по публична администрация, в Школата по публични финанси към Министерството на финансите и в Института на вътрешните одитори в България. Член е на Експертния съвет на Риск Мениджмънт Институт. Консултант в публичния сектор. Професионалната му биография е свързана с адвокатурата, съдебната система и държавната администрация.